Sentencia A. 1090/22

Auto 1090/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

 

Referencia: Expediente CJU-1024

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado 8 Administrativo Oral de la misma ciudad.

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá D.C., tres (03) de agosto de dos mil veintidós (2022).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente

 

AUTO

        I.            ANTECEDENTES

 

1.                 El 14 de enero de 2016, el señor William Echeverría Corredor celebró el contrato No. 45 con el departamento de Boyacá, cuyo objeto fue la “prestación de servicios para apoyo a la gestión de Secretaría de Infraestructura Pública como conductor de vehículo pesado (volqueta - carro tanque) de propiedad del departamento de Boyacá”. El mencionado contrato tenía una duración de seis meses, motivo por el cual se dio por terminado el 13 de julio de 2016^[1].

 

2.                 El 15 de mayo de 2019, el señor Echavarría Corredor presentó reclamación administrativa ante el departamento de Boyacá, en la que solicitó el reconocimiento de una relación de carácter laboral durante el término de duración del contrato. En consecuencia, junto con tal declaración, reclamó el pago de las acreencias laborales y prestacionales dejadas de percibir^[2].

 

3.                 En respuesta del 11 de septiembre de 2019^[3], la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa Jurídica del departamento de Boyacá negó la precitada solicitud. Al respecto, sostuvo que no era posible declarar la existencia de una relación laboral entre el peticionario y la entidad, debido a que ésta es “fáctica y judicialmente inexistente”. En su criterio, el señor Echavarría fue vinculado por medio de un contrato de prestación de servicios, según lo reglado en el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y, en tal condición, “prestó sus servicios en la construcción y sostenimiento de las obras públicas”^[4]. Además, sostuvo que el contrato contaba con un plazo de ejecución determinado, de modo que no se trató de una actividad permanente. Por último, señaló que no existió subordinación sino “la coordinación de actividades”, a fin de que la entidad asegurara el normal desarrollo de la administración^[5].

 

4.                 Posteriormente, el 15 de enero de 2020, el señor Echavarría Corredor interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la oficina de reparto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante “JCA”), en la que solicitó la nulidad del citado acto de respuesta del 11 de septiembre de 2019 y la declaratoria consecuencial, “conforme [con el] principio de la primacía de la realidad sobre las formas”, de un vínculo laboral durante la vigencia del contrato No. 45, junto con el reconocimiento y pago de todos los conceptos adeudados que se hubieren derivado de ello.

 

5.                 Como sustento de sus pretensiones, afirmó que, contrario a lo estipulado en el contrato, el señor Echavarría Corredor no desempeñó sus funciones como operador de maquinaria pesada, sino como conductor de carrotanque, “suministrando agua potable a los diferentes municipios del departamento de Boyacá, apoyando la extinción de incendios y demás emergencias que debe atender el ente territorial”. Además, indicó que, por la misma naturaleza de esas actividades, sus labores se desarrollaron de forma “continua, permanente, ininterrumpida y subordinada frente a la Secretaría de Infraestructura” del mencionado departamento. De ahí que, nunca gozó de la independencia y autonomía en el desarrollo de sus funciones, como prerrogativas esenciales del contrato de prestación de servicios. La demanda fue repartida al Juzgado 8 Administrativo Oral de Tunja, el cual, en auto del 30 de octubre 2020, fijó fecha y hora para la realización de la audiencia inicial.

 

6.                 Posteriormente, a través de apoderado judicial, el departamento de Boyacá contestó la demanda y, en escrito separado, formuló las siguientes excepciones previas: (i) falta de jurisdicción y competencia; (ii) caducidad; (iii) prescripción; e (iv) ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. En relación con la primera, señaló que de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”), en concordancia con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante “CPTSS”), el presente trámite le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria (“en lo sucesivo, “JO”) en su especialidad laboral, pues lo que busca es la declaración de un contrato realidad entre un particular y una entidad pública^[6].

 

7.                 El 13 de noviembre de 2020, el Juzgado 8 Administrativo Oral de Tunja acogió la excepción previa de falta de jurisdicción y, en consecuencia, resolvió dejar sin efecto el auto por medio del cual citó a las partes a audiencia inicial. En su lugar, señaló que, de acuerdo con los hechos expuestos y el contrato anexo, el demandante ostentó la calidad de trabajador oficial vinculado al departamento de Boyacá. En tal condición, desarrolló la función de conducción de maquinaria pesada en apoyo de la Secretaría de Infraestructura Pública de dicho departamento, la cual tiene a su cargo la construcción, mejoramiento y mantenimiento de una amplia red de malla vial. Por ello, indicó que el presente caso se encuadra en la excepción prevista en el numeral 4° del artículo 105 del CPACA, al versar el asunto sobre un conflicto de carácter laboral surgido entre una entidad pública y un trabajador oficial. Por consiguiente, se debe dar aplicación al numeral 1° del artículo 2 del CPTSS y remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de la ciudad^[7].

 

8.                 El Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja profirió auto del 4 de marzo de 2021, por medio del cual avocó conocimiento de la causa y citó a la audiencia obligatoria de que trata el artículo 77 del CPTSS^[8]. Sin embargo, el 9 de marzo del mismo año, la apoderada del demandante formuló recurso de reposición en contra del auto referido, en la que pidió al citado juzgado abstenerse de avocar conocimiento del asunto y, en su lugar, suscitar un conflicto negativo de competencia^[9]. En particular, el demandante reiteró que sus funciones realmente no se ajustaron a lo dispuesto en el contrato No. 45 y, por ende, difieren con las definidas para un trabajador oficial. En este sentido, señaló que su labor nunca estuvo relacionada con el sostenimiento o mantenimiento de obras públicas, sino que, por el contrario, apuntó a asegurar el suministro de agua potable a los distintos municipios del departamento, labor que ejecutó con continuidad y subordinación frente a la entidad^[10]. Esta solicitud contó con el aval y apoyo de la representante del Ministerio Público, para quien la labor desempeñada por el demandante correspondió a la prestación de un servicio público a cargo del ente territorial y, por lo tanto, “es frente a estas funciones cumplidas en la realidad que se considera que la competencia radica en el juez administrativo”^[11].

 

9.                 En el transcurso de la audiencia celebrada el 22 de abril del 2021, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja declaró su falta de competencia para conocer el asunto, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a este tribunal^[12]. En su criterio, de las pruebas allegadas al expediente, se advertía una contradicción entre las funciones descritas en el objeto del contrato No. 45 y aquellas desempeñadas en la realidad, circunstancia que lo llevó a incurrir en un “error involuntario” de avocar el conocimiento del caso, sin tener en cuenta las particularidades evidenciadas. En efecto, advirtió que, tal y como lo señalan los informes de avance del contratista, el señor Echavarría Corredor realizó actividades de “suministro y abastecimiento de agua a las maquinas de bomberos de Tunja”, así como “abastecimiento de agua potable a los tanques y casas de las veredas de los municipios de Paipa, Motavita, Firavitoba y Sutamarchan”^[13], labores que no corresponden a las propias de un trabajador oficial, razón por la que el caso debía permanecer bajo el conocimiento de la JCA.

 

10.             Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 24 de mayo de 2022 y remitido al despacho el 26 de mayo siguiente^[14].

 

   II.            CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

11.              Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[15].

 

12.             Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[16].

 

13.             En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[17]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[18]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[19]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[20].

 

14.             Competencia para tramitar procesos originados en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios. El numeral 5 del artículo 2 del CPTSS establece una cláusula general de competencia en favor de la JO en su especialidad laboral, en virtud de la cual dicha jurisdicción conoce de la “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

 

15.             Por su parte, el artículo 104 CPACA establece que la JCA “está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. De igual forma, de acuerdo con los numerales 2º y 4º de la citada disposición corresponde a la JCA conocer, entre otros asuntos, de los “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”, así como de los asuntos laborales “(…) relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. Por su parte, a diferencia de lo expuesto, el numeral 4º del artículo 105 del mismo estatuto excluye del conocimiento de esta jurisdicción los “(…) conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

 

16.             Sin embargo, estas dos últimas reglas no son aplicables cuando el objeto de la controversia sea el reconocimiento de un vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas del uso indebido de contratos de prestación de servicios con el Estado, para ocultar una verdadera relación de trabajo. En efecto, en los autos 492 y 901 de 2021, esta corporación ya se pronunció sobre la misma materia que ahora es objeto de controversia y concluyó que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción [de lo] Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.  

 

17.             Para llegar a esta conclusión, en el auto 492 de 2021, este tribunal destacó que (i) los fundamentos fácticos y jurídicos de estas demandas, así como sus pretensiones, se refieren a un litigio en el que se cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con una entidad pública, por lo que la única autoridad avalada para proceder a la revisión de un contrato estatal y poder determinar si celebró y ejecutó realmente un vínculo de tal naturaleza o un contrato laboral, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante “JCA”), conforme a lo dispuesto en el inciso 1° y en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA^[21]; (ii) la vía que generalmente se invoca para acceder a la justicia, se concreta en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA, art. 138), pues lo que se cuestiona es la validez de los actos que niegan la existencia de una relación laboral, pidiendo que se proceda al pago de todos los conceptos que se derivan de ella; y, finalmente, (iii) en estos casos no cabe aplicar la regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre el Estado y los trabajadores oficiales o empleados públicos, toda vez que su operancia, como ya se mencionó, se sujeta a que exista certeza sobre la naturaleza de un vínculo contractual o legal y reglamentario, y no cuando el objeto del litigio es, precisamente, el reconocimiento de una relación laboral.

 

18.             En desarrollo de lo anterior, en el auto 901 de 2021, la Corte señaló lo siguiente: “[L]a Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, toda vez que es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto. Este Tribunal ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado. En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

 

19.             Resolución del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicciones. En primer lugar, se acredita el presupuesto subjetivo, ya que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones, de un lado, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja y, de otro, el Juzgado 8 Administrativo Oral de la misma ciudad. En segundo lugar, se cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la controversia recae sobre el conocimiento de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor William Echeverría Corredor en contra del departamento de Boyacá. En tercer y último lugar, se satisface el presupuesto normativo, como quiera que el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado 8 Administrativo Oral de la misma ciudad presentaron los fundamentos jurídicos que sirven de sustento para negar su competencia para resolver el asunto. 

 

20.             La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer el proceso sub examine. Con base en las consideraciones previamente expuestas, esta corporación concluye que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la JCA, debido a que la demanda formulada por el señor Echavarría Corredor reclama la existencia de un vínculo de carácter laboral con el Estado, al parecer, encubierto en un contrato de prestación de servicios. De esta manera, la presente controversia cuestiona la legalidad de un contrato de prestación de servicios celebrado con una entidad pública, así como la validez del acto administrativo por medio del cual se negó la existencia de la relación laboral y el consecuente restablecimiento de los derechos alegados.

 

21.             En suma, la Sala concluye que el el Juzgado 8 Administrativo Oral de Tunja es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el señor William Echeverría Corredor, por lo cual ordenará remitir el expediente CJU-1024 a dicho juzgado, para que continúe el trámite de la citada demanda, acorde con las consideraciones expuestas en precedencia. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado °1 Laboral del Circuito de Tunja y a los demás sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

22.             Regla de decisión. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer y resolver una demanda promovida para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción de un contrato de prestación de servicios con el Estado, siguiendo lo señalado por este tribunal en los autos 492 y 901 de 2021.

 

III.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado 8 Administrativo Oral de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 8 Administrativo Oral de Tunja es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor William Echeverría Corredor contra el Departamento de Boyacá.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1024 al Juzgado 8 Administrativo Oral de Tunja para que, de manera inmediata, continúe con el trámite del referido proceso en los términos expuestos en esta providencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 1° Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los demás sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

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