salvamento de voto del Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar". En tal virtud, reiteraron la necesidad de que los incidentes de nulidad se pronuncien sobre el cuerpo de la sentencia que contiene la decisión y no solo acerca del comunicado de prensa.
81. Respecto del señalamiento hecho por los solicitantes, consistente en que la Corte Constitucional en la sentencia SU-020 de 2022 adoptó su decisión de declarar el estado de cosas inconstitucional sin tomar en cuenta las pruebas allegadas al expediente, indicaron que el Gobierno nacional pretendió sustentar su cuestionamiento valiéndose de "datos emanados de sus propias entidades", para indicar que cumplió con "una meta histórica y significativa en su actividad para garantizar la vida de los firmantes".
82. Los apoderados judiciales del partido Comunes expresaron su desacuerdo con este cargo, resaltando que para sustentarlo los memorialistas acudieron a un informe de la Defensoría del Pueblo, posterior a la sentencia, que es cuestionable, en cuanto "desde la perspectiva de la colectividad a la que [representan] ese informe no tiene asidero en la realidad", es revictimizante y pasa por alto "las mismas alertas tempranas que se realizan desde lo territorial". Principalmente, se encuentra en abierta discordancia "con lo emanado del Comité Intersectorial para la Reacción Rápida de Alertas Tempranas (CIPRAT)" 23.
83. Finalmente, en lo concerniente a que la sentencia SU-020 de 2022 presuntamente omitió analizar asuntos de relevancia constitucional en el Acuerdo Final de Paz y en las normas que desarrollaron sus contenidos, porque en la orden decimosegunda de la parte resolutiva se sostuvo que lo allí dispuesto debería contar con la participación y aprobación efectiva de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación -CSIVI-, los apoderados del partido Comunes advirtieron que el Gobierno nacional con este reproche lo que buscó fue desconocer el papel que se le atribuyó a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final de Paz, al censurar la orden incorporada en el numeral decimosegundo de la parte resolutiva de la sentencia cuestionada, tanto más cuando se considera lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1995 de 2016 en el cual se establece el objetivo de la CSIVI.
84. Con base en lo dicho, pidieron no acceder a la solicitud de nulidad presentada. ii) Intervención de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN)
85. La mencionada agencia intervino dentro del incidente de nulidad para coadyuvar la solicitud presentada por la Agencia de Renovación del Territorio24 y, en ese sentido, se pronunció sobre su naturaleza jurídica y competencias, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Ley 4138 de 2011, modificado por el Decreto Ley 897 de 201725.
86. Manifestó que carecía "de competencias legales para adoptar, definir e implementar medidas de seguridad o protección en favor de la población de proceso de reincorporación o de reintegración", tras lo cual indicó que esa tarea les fue confiada a otras entidades estatales.
87. Por último, adujo que coadyuvaba la solicitud de nulidad presentada por la Agencia de Renovación del Territorio "en el sentido de ordenar la adopción de medidas concretas para garantizar la articulación entre los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial PDETS y los Programas Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo que a nivel municipal se han venido ejecutando frente a la estrategia de seguridad para los desmovilizados de las FARC-EP a las entidades que fueron creadas para esta finalidad, como lo son la Agencia de Renovación del Territorio y la Unidad Nacional de Protección".
88. Expresó que si no se accedía a la solicitud de nulidad se le informara "la manera como podría dar cumplimiento a la decisión judicial, sin incurrir en extralimitación de sus funciones y desconocer las competencias de la Agencia de Renovación del Territorio (ART)".
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia
89. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de las solicitudes de nulidad formuladas en el presente asunto, según se deduce de lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 199126.
2. Problema jurídico y esquema de resolución
90. Teniendo en cuenta las solicitudes de nulidad formuladas por la Agencia de Renovación del Territorio y por el secretario jurídico de la Presidencia de la República y otras autoridades contra la sentencia SU-020 de 2022 le corresponde a la Sala establecer si se cumple con los requisitos formales y materiales para que la Corte realice un pronunciamiento de fondo en relación con esas solicitudes.
91. Con el propósito de responder esta cuestión, la Sala observará el siguiente orden expositivo. En primer lugar, reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia excepcional de la solicitud de nulidad en sede de revisión de tutela. En segundo término, se referirá a los requisitos formales o de procedencia, así como a los requisitos materiales o de prosperidad y, finalmente, analizará el caso concreto. 2.1. Procedencia excepcional de la solicitud de nulidad en sede de revisión de tutela. Reiteración de jurisprudencia27
92. Según lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 199128, contra las sentencias que profiere la Corporación "no procede recurso alguno". De todos modos, la Sala Plena sustentada en lo dispuesto por el inciso segundo de la aludida norma, ha precisado que es factible pedir "la nulidad de los procesos ante la Corte 'antes de proferido el fallo', pero solamente por 'irregularidades que impliquen violación del debido proceso'"29.
93. La Sala Plena también ha puntualizado que, bajo determinadas hipótesis excepcionales, tras cumplir con una carga argumentativa exigente -se destaca-, procede la nulidad de sus sentencias después de fallada la decisión30.
94. Ahora, la Corte Constitucional ha especificado, asimismo, que la solicitud de nulidad no puede tener por finalidad o propósito buscar una solución distinta o alternativa a la controversia presentada y resuelta con base en los hechos, en las pruebas y en el derecho -se destaca-.
95. Lo que pretende hacer valer este instituto es la garantía fundamental del debido proceso cuando se presenta una decisión que la desconoce grave y flagrantemente -se destaca-. En ese sentido ha señalado que "la nulidad contra las providencias judiciales de esta Corporación no es ni general, ni ordinaria [y] resulta procedente cuando existe algún vicio que pueda ser imputable a la sentencia"31.
96. Por ello, considerando la aplicación directa del artículo 29 superior, la Corte ha reconocido que excepcionalmente en relación con sus sentencias puede presentarse un desconocimiento de la garantía fundamental del debido proceso "durante el trámite judicial correspondiente o en el momento de dictarse la decisión, por lo cual, si ello se prueba y establece de manera contundente, tiene lugar la nulidad del respectivo fallo"32 -se destaca-.
97. Dicho en otros términos, dado que la nulidad representa una de las más severas sanciones encaminada a invalidar diligencias y actos procesales practicados con grave desconocimiento de las solemnidades y exigencias propias de la garantía fundamental del debido proceso, su procedencia en sede de revisión de tutela es de carácter excepcionalísimo, lo que significa que no resulta factible acudir a esta figura sino cuando se está en condición de comprobar que se presentaron vicios sustanciales capaces de afectar un alto interés legítimo de algún sujeto procesal o del Estado -se destaca-.
98. El carácter excepcionalísimo y la aplicación restrictiva de esta figura procesal en sede de revisión de tutelas ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional así: La declaratoria de nulidad de una sentencia proferida por la Corte Constitucional sólo procede de manera excepcional. En todo caso, esta decisión obedece a situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan solo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar33.
99. De igual forma, la Corte ha enfatizado cómo resulta inadmisible que la inconformidad con el sentido del fallo se convierta en excusa para inferir una nulidad de las circunstancias desfavorables en que queda la parte vencida, al haber sido negadas sus pretensiones -se destaca-. Así las cosas, la inconformidad y el descontento con una sentencia adversa no puede convertirse en excusa para alegar -sin que exista suficiente sustento fáctico, probatorio y jurídico- que la garantía fundamental al debido proceso fue flagrantemente desconocida.
100. Por el contrario, cuando se acude a la solicitud de nulidad de manera caprichosa sin el debido fundamento o pretendiendo reabrir el debate probatorio sobre un punto de derecho que ya fue resuelto y que cuenta con suficiente sustento en los hechos, en las pruebas y en el derecho se distorsiona su alcance y se pone en entredicho la seguridad jurídica de que es tributario el Estado de derecho -se destaca-. Es por ello por lo que la Corte ha insistido en que: [L]a regla general es la improcedencia de la nulidad contra las sentencias de la Corte Constitucional y su anulación constituye la excepción. La nulidad contra las providencias judiciales sólo es admisible cuando por algún vicio, que sea imputable a la sentencia, afecta el derecho fundamental al debido proceso y dicha afectación sea de tal magnitud que incida de manera directa en la decisión que se haya adoptado. Debido a que las sentencias de constitucionalidad y de control concreto hacen tránsito a cosa juzgada adquieren el carácter de definitivo y obligatorio tanto para las autoridades como para los particulares, la nulidad procedería únicamente cuando se presenten circunstancias especiales o extraordinarias34.
101. Desde la perspectiva señalada, a quien invoca la solicitud de nulidad le corresponde la carga de demostrar, con apoyo en razones veraces, precisas, pertinentes, fundadas y serias -se destaca-, en qué consiste el desconocimiento a la garantía fundamental del debido proceso, evitando que el incidente que se promueve se convierta en un pretexto para replantear el debate jurídico objeto de examen y resuelto en sede de revisión de tutela35.
102. En pocas palabras, según jurisprudencia constitucional reiterada está vedado que la solicitud de nulidad se encamine a reabrir el debate probatorio que sirvió de sustento a la decisión que se controvierte.
103. De ahí que el incidente de nulidad no pueda convertirse en una nueva instancia en el marco de la cual se pretenda una decisión alternativa o distinta a la ya recaída al momento de resolver la controversia inicial. Además, "la afectación del debido proceso por parte de la Sala tiene naturaleza cualificada"36 -se destaca-. Por tanto, "debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, [debe tener] repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos"37.
104. Desde ese ángulo, la exigencia de una interpretación o valoración probatoria diferente o la inconformidad con el desarrollo argumentativo que le dio sustento a la decisión cuestionada no pueden ser tomados en consideración como causales de nulidad -se destaca-. Hacerlo, implicaría atentar contra el principio de seguridad jurídica tan relevante para la materialización del Estado de derecho, buscando únicamente un sentido diferente del fallo con motivos que carecen de sustento sólido y, por lo tanto, resultan arbitrarios e inaceptables.
105. En conclusión, la solicitud de nulidad38: a) es de aplicación restrictiva y tiene un carácter excepcionalísimo; b) su procedencia se encuentra sujeta al cumplimiento de rigurosos requerimientos de admisión, relacionados con la existencia probada de circunstancias ostensibles y trascendentales que afecten de manera cierta el derecho fundamental a la garantía del debido proceso y c) en manera alguna puede estar dirigida a provocar la reapertura del debate jurídico resuelto por la sentencia atacada con fundamento en una valoración probatoria diferente o en la inconformidad con la argumentación desarrollada en la providencia cuestionada. 2.2. Requisitos formales o de procedencia
106. En general, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las solicitudes de nulidad contra sentencias de la Corte Constitucional deben cumplir con las siguientes exigencias39. De un lado, han de ser formuladas de modo oportuno y por la persona legitimada para actuar.
107. Además, resulta mandatorio cumplir con una carga argumentativa, esto es, que se desarrollen en términos claros las razones por las cuales la decisión debe ser anulada. Se trata, entonces, de un conjunto de requisitos de procedibilidad para que la Corte conozca de una solicitud de este tipo, atendiendo también a la seguridad jurídica y a la garantía del debido proceso de las personas involucradas en el trámite.
108. Sobre el requisito de oportunidad, esta Corte ha entendido que la solicitud se presenta a tiempo cuando se interpone dentro del término de ejecutoria, vale decir, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación40. Si el término indicado vence en silencio, esto significa que "cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada, por razones de seguridad jurídica y de certeza del derecho"41.
109. Con todo, la Corporación ha matizado los alcances de este requisito en el entendido de que el término de los tres (3) días se cuenta desde aquel en que razonablemente puede considerarse que la persona interesada conoció la providencia que acusa nula42, cuando el motivo de la nulidad se relaciona con la falta de vinculación de una de las partes en el trámite o de un tercero con interés legítimo. Ante esta circunstancia, en aras de proteger el debido proceso y el derecho de defensa de quien alega la nulidad, se morigera la exigencia tomando en cuenta que no puede exigírsele diligencia y cuidado en el seguimiento del trámite a quien, precisamente, alega no haber sabido nada de la existencia de este43.
110. En lo concerniente a la legitimación en la causa para actuar, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que se encuentran autorizados para solicitar la nulidad quienes tomaron parte en el proceso cuya nulidad se alega o los terceros que puedan resultar afectados con la decisión y las órdenes que dentro de él recaigan44. En este último evento, se ha exigido que el nivel de afectación sea cierto y se siga directamente de las decisiones y órdenes de la sentencia, de modo que se descartan solicitudes fundadas "en afectaciones hipotéticas derivadas de interpretaciones propias de los efectos de las órdenes de la sentencia o de su parte motiva"45 -se destaca-.
111. A propósito de la carga argumentativa, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la argumentación que se desarrolle en apoyo de una solicitud de nulidad debe ser clara46, esto es, realizar "una exposición lógica de las razones en las que se sustenta la violación del debido proceso"47.
112. También debe ser cierta, es decir, ha de dirigirse a poner en entredicho "contenidos objetivos y reales de la providencia cuestionada, y no interpretaciones subjetivas o suposiciones sobre la decisión o la jurisprudencia constitucional"48.
113. Por otra parte, debe ser precisa, a saber, valerse "de motivos concretos y determinados y no acudir a simples juicios generales acerca de una presunta irregularidad" 49.
114. Además, debe ser pertinente, en el sentido en que los cuestionamientos tienen que estar orientados a demostrar el grave desconocimiento de la garantía fundamental al debido proceso y "no buscan reabrir el debate jurídico o probatorio concluido"50.
115. Finalmente debe ser suficiente, en cuanto quien solicita que se declare la nulidad debe "aportar los elementos necesarios, que permitan evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso" y esa irregularidad debe ser ostensible y flagrante 51. 2.3. Requisitos materiales o de prosperidad
116. Teniendo en cuenta que la única hipótesis que en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 habilita la anulación de una sentencia proferida por la Corte Constitucional es la violación del debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado causales de prosperidad de la solicitud de nulidad en estrecha relación con el respeto a esta garantía fundamental prevista en el artículo 29 superior52. Ahora bien, la Corte ha insistido en que el desconocimiento del debido proceso en estos casos debe ser notorio y flagrante53, y debe repercutir de manera sustancial en la decisión adoptada o en sus efectos54 -se destaca-.
117. En este marco, debe comprenderse que las causales de prosperidad de la solicitud de nulidad son producto de creación jurisprudencial, con fundamento en el respeto del derecho fundamental al debido proceso (art. 29, CP). Estas situaciones incluyen, entre otros aspectos, que a) se cambie de modo irregular la jurisprudencia55; b) la decisión no se haya adoptado por la mayoría exigida en el ordenamiento jurídico56; c) exista incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia57; d) se den órdenes a particulares o autoridades que no fueron vinculados o informados del proceso58; e) la sentencia desconozca la cosa juzgada constitucional59 y f) la sentencia eluda el análisis de asuntos de relevancia constitucional60.
118. Por consiguiente, solo está llamada a prosperar la solicitud de nulidad formulada contra una sentencia proferida por la Corte Constitucional "si se acreditan los requisitos formales y se demuestra la ocurrencia de una situación que dé lugar a la afectación grave del debido proceso, como, por ejemplo, las señaladas. De lo contrario, la naturaleza excepcional de esta clase de incidentes obliga a denegar la nulidad.
3. Caso concreto a) Presupuestos formales o de procedibilidad de la nulidad contra la sentencia SU-020 de 2022 i) Oportunidad
119. A propósito de este aspecto, debe tenerse en cuenta que en el asunto de la referencia se examinaron expedientes acumulados, por lo que la fecha de notificación, que depende del juez de instancia, fue distinta.
120. Así, la Secretaría de la Sala Penal de Tribunal Superior de Pasto, en respuesta a la solicitud efectuada por la Secretaría General de la Corte Constitucional mediante oficio número OPTC-142/22 certificó que la sentencia censurada fue notificada el 2 de junio de 2022.
121. Por su parte, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Cúcuta informó a la Corte que la sentencia en el proceso de la referencia fue notificada el 3 de junio de 2022.
122. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante escrito fechado el 22 de abril de 2022, libró copia de la sentencia al demandante y a las distintas autoridades demandadas y vinculadas61.
123. Ahora bien, es de anotar que los solicitantes radicaron su memorial inicialmente el 18 de marzo de 2022 y lo reiteraron el 28 de abril siguiente, advirtiendo que la sentencia SU-020 del 27 de enero de 2022 todavía no les había sido notificada, pero que, en aplicación del artículo 310 del Código General del Proceso, se consideraban notificados por conducta concluyente.
124. En efecto, de acuerdo con el artículo 301 del Código General del Proceso, la notificación por conducta concluyente tiene los mismos efectos de la notificación personal, siempre que una parte o un tercero con interés en el proceso manifieste que conoce la providencia ante la autoridad judicial62.
125. Así mismo, esta Corporación ha sostenido, en pronunciamientos reiterados63, que "el requisito de oportunidad se entiende acreditado con la notificación por conducta concluyente cuando se advierte que la solicitud de nulidad fue presentada antes de que se produjera la notificación a las partes por parte del juez de instancia"64.
126. La Sala observa que en los asuntos de la referencia la notificación por conducta concluyente se surtió el 18 de marzo de 2022, fecha en la que se presentó la solicitud de nulidad de la sentencia SU-020 de 2022, petición que fue reiterada el 28 de abril siguiente, antes de la notificación de la mencionada providencia. Por consiguiente, teniendo en cuenta que el escrito contentivo de la solicitud de nulidad fue formulado en fecha anterior a la notificación de la sentencia, puede sostenerse que los memorialistas allegaron su solicitud de nulidad dentro del término de ejecutoria.
127. De todos modos, considera la Sala relevante precisar que, como se ha reiterado de manera constante65, la Corte solo puede pronunciarse acerca de la solicitud de nulidad, tras haberse surtido, efectivamente, el trámite de notificación. Lo anterior, en la medida en que "el acto de información que se lleva a cabo mediante el comunicado de prensa es diferente de la notificación predicable de la providencia, la cual requiere, como condición ineludible, la documentación del texto final con las firmas de todos los magistrados"66.
128. Sobre este aspecto ha sostenido la Corporación67 que indicar un término específico para solicitar la nulidad facilita, por un lado, "apreciar la alegación del impugnante a la luz del texto cierto y definido de la sentencia e impide que se discuta sobre la nulidad antes de que se haya documentado, firmado y notificado la decisión judicial"68. Por otro lado, permite garantizar "los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues quienes se encuentren en las condiciones que les permitan proponer la nulidad, para tal efecto contarán con un único e idéntico término, de la misma duración y que transcurre para todos en una sola oportunidad"69.
129. Vistas las cosas desde ese ángulo, la notificación de la sentencia es indispensable para que la Corte pueda pronunciarse sobre la solicitud de nulidad, motivo por el cual "las peticiones de esta índole que se presenten anticipadamente se tramitarán después del vencimiento del término que, según la jurisprudencia, se concede para solicitar la nulidad, pues sólo en ese momento se cumplirán todas las condiciones que permiten pronunciarse sobre las nulidades propuestas"70. ii) Legitimación por activa
130. La primera solicitud de nulidad fue presentada por el secretario jurídico de la Presidencia de la República (DAPRE), por el director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, por la jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, por el jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia para la Reincorporación y Normalización, por el subdirector jurídico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por la representante de la Unidad Nacional de Protección, quienes fueron demandados o vinculados al proceso y se encuentran legitimados en la causa para solicitar la nulidad, con lo que este requisito se cumple cabalmente.
131. La segunda solicitud de nulidad fue presentada por el jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio, autoridad que alega que le fue vulnerado el debido proceso, por cuanto si bien la orden incorporada en el numeral decimocuarto del resuelve no la mencionó, en realidad, se trata de una orden que cae dentro del ámbito de su competencia y por ello ha debido ser vinculada a la actuación.
132. Observa la Sala que, en efecto, salvo la nulidad en estudio, no se encuentra actuación o intervención alguna como sujeto procesal adelantada por el jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio, con lo cual se verifica que esa dependencia no intervino ni fue parte en los procesos que dieron lugar a la sentencia de la referencia. Adicionalmente, se advierte que la orden controvertida por los solicitantes -incorporada en el numeral decimocuarto del resuelve- no fue dirigida a esta agencia -se destaca-.
133. Aun cuando la orden impuesta a la Consejería para la Estabilización y la Consolidación y a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización en el numeral decimocuarto de la sentencia censurada pudiera implicar actuaciones por parte de la Agencia de Renovación del Territorio -lo que dado el concepto de seguridad integral que se desarrolló, de manera completa en la sentencia, resulta muy factible-, es de recordar que71, si bien la Corte Constitucional, o un juez de tutela, no pueden declarar a una autoridad pública como responsable de la violación de un derecho fundamental sin la garantía previa del derecho de defensa dentro del proceso, esa limitación no es incompatible con la jurisprudencia, que ha avalado en el contexto de la nulidad, la posibilidad de impartir órdenes a autoridades públicas orientadas a cumplir un deber emanado de la legislación y la reglamentación, y no del conflicto resuelto en la sentencia, que resulte preciso para garantizar el goce efectivo ulterior de un derecho fundamental. Esto tiene desde luego una explicación clara, y es que una autoridad no tiene que ser vinculada a un proceso de tutela para cumplir un deber impuesto específicamente por la ley. Mientras el juez constitucional (i) se abstenga de definir si la autoridad oficial ha incurrido en la violación de un derecho fundamental, (ii) muestre con suficiencia y motivadamente el contenido de la ley o la reglamentación, y sus implicaciones, y (iii) exista una relación de conexidad razonable entre el contenido de la ley o el reglamento y el goce efectivo de un derecho fundamental, puede impartirles órdenes a autoridades.
134. A la luz de lo expuesto, resulta preciso subrayar que el hecho de que la orden consignada en el numeral decimocuarto de la parte resolutiva de la sentencia objeto de censura pueda activar las funciones que ejerce la Agencia de Renovación del Territorio, tal circunstancia no habilita a esta autoridad para solicitar la nulidad de la sentencia SU-020 de 2022, puesto que la Corte en esta providencia no declaró a la agencia responsable de la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes -se destaca-.
135. Además, las funciones que estaría llamada a cumplir la mencionada agencia se encuentran previstas en el ordenamiento, existiendo una relación directa y específica entre estas y la posibilidad de implementar de modo integral las garantías de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, indispensables para salvaguardar sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad y paz.
136. Bajo esa óptica, la orden incorporada en el numeral decimocuarto del resuelve buscó que la implementación de este componente se lleve a cabo en forma sincronizada y en armonía con la estrategia adelantada para materializar, efectivamente, las garantías de seguridad a favor de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil y que este proceso suceda desde la perspectiva de un concepto de seguridad humana integral, robusto y comprehensivo que exige, a la vez, implementar coordinada y articuladamente todos los componentes del instrumento en su conjunto.
137. Respecto de la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que se trata de situaciones complejas que exigen la concurrencia de distintas instituciones estatales para obtener una solución coordinada y congruente, lo que también implica que las instituciones estatales aúnen esfuerzos para superar el desconocimiento grave, desproporcionado, recurrente y extendido en el tiempo de los derechos fundamentales72.
138. Vale, pues, insistir en que, desde esa perspectiva, un posible llamado de la Agencia de Renovación del Territorio como consecuencia de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia SU-020 de 2022 resulta por completo factible, puesto que las actuaciones que se esperarían de esta autoridad se encuentran dentro de las fronteras señaladas por la Constitución, la ley y el reglamento, de modo que la agencia no estaría haciendo nada distinto que cumplir con el ordenamiento jurídico73.
139. Por los motivos expuestos, la Agencia de Renovación del Territorio no se encuentra habilitada para solicitar la nulidad de la sentencia -se destaca. En consecuencia, se rechazará la solicitud presentada por la Agencia de Renovación del Territorio, coadyuvada por la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, puesto que no se cumplió con la exigencia formal de la legitimación por activa. iii) Carga argumentativa
140. Enseguida se estudiará la solicitud presentada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otras autoridades, que como quedó dicho, fueron demandadas o vinculadas al proceso y están debidamente legitimadas para el efecto. Con todo, en este punto se examinará una exigencia formal adicional, a saber, si se cumplió con la carga argumentativa mínima que hace procedente el estudio de fondo de la petición.
141. Se indicó precedentemente que quien requiere que se declare la nulidad de una sentencia dictada por la Corte Constitucional tiene la obligación de presentar de manera clara y, expresa, los cargos "sin que sea posible reabrir el debate sobre los problemas jurídicos abordados en la providencia"74.
142. En tal virtud, no basta con enumerar o relacionar un conjunto de razones en un extenso documento, si los motivos relacionados no se dirigen a demostrar de manera clara, cierta, precisa, pertinente y suficiente -se destaca-, que la sentencia incurrió en un yerro de gravedad excepcional que, por su envergadura y, protuberancia, desconoce de manera indudable la garantía fundamental al debido proceso y, en esa medida, tiene la potencia de poner en tela de juicio la propia validez jurídica de la sentencia.
143. A propósito de la solicitud presentada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otras autoridades, encuentra la Sala que los cargos formulados contra la sentencia SU-020 de 2022 no cumplen con la carga argumentativa exigida, como se indicará enseguida. a) Primer cargo
144. El cargo por la supuesta modificación de la jurisprudencia fijada por la Sala Plena frente a la procedencia de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional no es preciso y tampoco es cierto -se destaca-.
145. El cargo no es preciso, porque los solicitantes se restringieron a sostener la importancia que tiene respetar las reglas fijadas por la propia Corte Constitucional, particularmente, cuando se declara un estado de cosas inconstitucional, pero se abstuvieron de establecer cuáles fueron los elementos específicos que se dejaron de considerar en la sentencia, indicativos de un cambio no fundamentado de jurisprudencia.
146. Se insiste, en lo relacionado con este cargo la argumentación desarrollada por las autoridades solicitantes carece de precisión, toda vez que se abstuvo de indicar en qué puntos se habrían contradicho los lineamientos jurisprudenciales sobre la declaratoria del estado de cosas inconstitucional.
147. Lo afirmado por los solicitantes en el sentido de que la Sala Plena declaró el estado de cosas inconstitucional, apartándose de los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional, tampoco es veraz, pues la Corte abordó tales criterios, uno a uno, dándoles una interpretación concordante con las circunstancias del caso concreto, como se puede apreciar en la síntesis que sigue. En aquella ocasión la Corte sostuvo que en relación con la exigencia de que exista una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas, el número de ya cerca de más de 300 excombatientes y firmantes del Acuerdo Final de Paz asesinados/as era sumamente grave si se consideraba que estas muertes tuvieron lugar en el marco de una acuerdo para finalizar una guerra que se extendió por más de medio siglo, lapso en el que el país perdió vidas valiosas y oportunidades significativas de desarrollo. Sobre este extremo insistió la Corte en que los compromisos más notorios estaban en una relación de asimetría irremediable que se traducía en que, mientras la dejación de armas era inmediata, la garantía de seguridad para la reincorporación tenía una duración difícil de definir en el tiempo. Ello implicaba, en su criterio, que una de las partes debía confiar en que la otra cumpliría de buena fe con su compromiso en el tiempo de manera oportuna y eficaz. De este modo, para la Sala Plena el problema de garantizar la seguridad a quienes suscribieron el Acuerdo Final de Paz planteó un escenario extraordinario de compromisos por parte del Estado, de ahí que tanto el alcance del concepto de masividad de la violación de derechos fundamentales, como el de la omisión prolongada en el tiempo previsto por la jurisprudencia para declarar el estado de cosas inconstitucional, debía ser fijado de una manera concordante con los principios de confianza y reciprocidad exigidos en este específico contexto y ser interpretados de manera que se lograra equilibrar la asimetría que surgió en el momento de suscripción del Acuerdo Final de Paz. A esa luz la Corporación consideró que resultaba de la mayor gravedad, totalmente injustificado y contrario a las obligaciones constitucionales que quienes abandonaron las armas y hoy se encontraban en tránsito a la vida civil debieran acudir a la acción de tutela para que se les concediera protección o para que no se les descompletara la conferida. Según la Corporación la firma de este instrumento atribuyó a las autoridades estatales unos deberes relacionados con la necesidad de brindar condiciones para la reincorporación efectiva e integral que también garantice a la población signataria las mínimas condiciones para llevar una existencia libre de necesidades apremiantes, estigmatizaciones, humillaciones y violencia. A propósito del aspecto relacionado con la recurrencia generalizada a la acción de tutela, la Corte consideró preciso advertir que su alcance no estaba determinado, ni se podía equiparar únicamente a la presentación de un número altísimo de acciones de tutela. Su configuración también podía estar relacionada con otro tipo de prácticas generalizadas, que no resultaban acordes con la Constitución. En este punto resaltó la Sala que se presentaron alrededor de ochocientas (800) solicitudes de protección de parte de la población desmovilizada, circunstancia que en sí misma resultaba inconstitucional, pues el deber de velar por la vida y los derechos de las personas era una obligación constitucional de las autoridades públicas, más aún en el caso de quienes tras la desmovilización se encontraban en proceso de reincorporación a la vida civil, obligación que no dependía de los requerimientos o solicitudes de la ciudadanía, sino que debía darse de oficio y de manera permanente. Luego de examinar de modo detallado la respuesta ofrecida por la Procuradora delegada para el Seguimiento del Acuerdo de Paz al auto 132 proferido por la Sala Séptima de Revisión el 23 de marzo de 2021, la Sala Plena confirmó los hallazgos realizados en el sentido de que, dado el contexto específico y la premura que exigía la reincorporación a la vida civil de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, sus familias y de quienes integran el nuevo partido Comunes, en este caso podía concluirse que no se expidieron todas las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos fundamentales alegada. Al respecto de la exigencia según la cual debía existir un problema social cuya solución comprometa la intervención de varias entidades, requiera la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exija el nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional que requiera la intervención de la Corte, la Corporación encontró que si bien las obligaciones que surgen, como se reconoció en la sentencia C-630 de 2017, no son de resultado ni generan responsabilidad objetiva, en el caso de la protección de la vida e integridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz, exigían una atención especial, oportuna y eficaz que no daba espera. No daba espera precisamente, porque la preservación de la vida e integridad personal, seguridad y paz de quienes suscribieron el Acuerdo era requisito sine qua non para que se pudiera transitar hacia una sociedad que maneje sus conflictos de manera no violenta. Únicamente así, resultaba factible aplicar la justicia transicional y esperar verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. De ahí que el asesinato de una sola de las personas que firmaron el Acuerdo Final de Paz tuviera un efecto desproporcionado y exigiera la acción inmediata y coordinada de todo el Estado, pues era la única forma de equilibrar la asimetría que se presentaba, de facto. Debía tenerse en cuenta que a cambio de la desmovilización y del desarme que ya tuvo lugar y se cumplió a cabalidad por parte de las personas que se comprometieron a reincorporarse al tejido social, lo mínimo que ellas podían esperar era hacer ese significativo tránsito de manera confiable y segura para sus vidas e integridad personal. La Corte insistió en que, a efectos de cumplir con ese fin, no era suficiente dotar a la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación de escoltas, chalecos y carros blindados. En criterio de la Corporación era indispensable ofrecerles a estas personas las condiciones que les permitieran superar el grado de vulnerabilidad que enfrentaban, para que pudieran elegir su propio camino en conjunto con las comunidades en las que se encontraban ubicadas, con las condiciones que les permitieran vivir una vida digna y elegir lo que tenían motivos para valorar. Esto quedó claro en el Acuerdo Final de Paz y en la normatividad que desarrolló sus contenidos. La Sala Plena concluyó que dada la especificidad de la situación que enfrentan las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y las personas integrantes del partido Comunes, el incumplimiento de las obligaciones previstas en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz, desarrollado por normas constitucionales y legales, ha sido grave, recurrente y en sí mismo evidencia una práctica generalizada de desinterés gubernamental, prologada en un tiempo inaceptable para los estándares exigidos para el cumplimiento de los acuerdos de paz por lo que esta debía entenderse como generalizada, irrazonable y desproporcionada. No solo afectó a las y a los accionantes en el expediente de la referencia sino a todas las personas que se comprometieron a dejar las armas y a transitar hacia la vida civil, a cambio de lo cual, el Estado estaba obligado a ofrecerles debida, oportuna y eficaz protección basada en un concepto de seguridad humana preventiva e integral.
148. Del resumen efectuado, es para la Sala factible derivar que en la sentencia objeto de censura se desechó cada uno de los argumentos esgrimidos por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado que se opuso a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional. Para el efecto, la Corte se apoyó en la jurisprudencia reiterada, fijándole un alcance acorde con la especificidad del caso puesto a su consideración, tal como lo han exigido los propios pronunciamientos de la Corporación75.
149. Por consiguiente, resulta impreciso y no es cierto -se destaca-, que la Sala Plena en la sentencia SU-020 de 2022 haya modificado la posición jurisprudencial fijada frente a la procedencia de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional. En consecuencia, se rechazará este cargo. b) Segundo cargo
150. El cargo según el cual la sentencia cuestionada habría omitido supuestamente el análisis de todas las pruebas allegadas al proceso, lo que habría conducido a un amparo equivocado por parte de la Corte Constitucional no es cierto, ni pertinente -se destaca-.
151. Un análisis de la sentencia -que quedó íntegramente reseñada en los antecedentes de la presente providencia-, muestra que este cargo carece de todo asidero real y lo que pretende es reabrir el debate probatorio y jurídico debidamente finiquitado.
152. Lo cierto es que la Sala Plena se pronunció en la sentencia SU-020 de 2022 sobre todos los puntos planteados por las y los demandantes en sede de tutela. Relacionó los hechos, valoró las pruebas allegadas al expediente y las contrastó con los informes presentados por autoridades gubernamentales, por la Jurisdicción Especial para la Paz y organizaciones de la sociedad civil y, al paso, también las cotejó con los documentos allegados por la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y por los organismos de verificación y acompañamiento al Acuerdo Final de Paz.
153. Estos documentos se relacionaron de manera completa en los anexos que forman parte integral de la providencia y fueron objeto de pronunciamiento a lo largo de la sentencia, a lo que se sumó la interlocución directa entre las autoridades gubernamentales y la magistratura, con ocasión de la sesión técnica convocada por la Sala Plena y realizada el 13 de septiembre de 2021.
154. No obstante, cabe destacar un aspecto que subrayaron los apoderados judiciales del Partido Comunes en su intervención en el marco del incidente de nulidad y es que su petición se presentó con fundamento en el comunicado de prensa.
155. Efectivamente, en varias providencias proferidas por la Sala Plena76, concordantes con lo establecido en artículos 64 de la Ley 270 Estatutaria de Administración de Justicia, 16 del Decreto ley 2067 de 1991 y 23 y 36 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, se ha precisado que la Corporación podrá divulgar sus decisiones a la opinión pública por medio de comunicados de prensa, a más tardar el día siguiente del fallo proferido. El comunicado contendrá, por regla general, los antecedentes de la decisión, la síntesis y el sentido del voto de los magistrados y de las magistradas disidentes y de quienes aclaran su voto.
156. Aun cuando, como ya se advirtió en precedencia, la Corte ha admitido que las solicitudes de nulidad se fundamenten en el comunicado de prensa, es evidente que estos memoriales corren el riesgo de contener alegaciones sin asidero real en los hechos, pues el comunicado omite, por lo general, un pronunciamiento sobre las pruebas.
157. De otro lado, es de resaltar que el Gobierno nacional no podía pretender que los informes presentados por sus dependencias fueran tomados en cuenta sin ser contrastados con las otras pruebas allegadas al expediente y, menos, que un informe posterior a la sentencia, emitido por la Defensoría del Pueblo pudiera tomarse como argumento para desechar el análisis probatorio que contiene la providencia censurada, más si se considera que tal informe no fue cotejado por otras autoridades, ni por organizaciones de la sociedad civil o por las que tienen a su cargo la verificación de la implementación del Acuerdo Final de Paz o apoyan su puesta en marcha, ni por la población firmante del Acuerdo Final de Paz en tránsito hacia la vida civil -se destaca-77.
158. Bajo la óptica expuesta, encuentra la Sala que el cargo formulado por los solicitantes en el sentido de que la sentencia SU-020 de 2022 habría omitido el análisis de todas las pruebas allegadas al proceso, no es cierto. Adicionalmente, tampoco cumple con la exigencia de pertinencia, pues los solicitantes pretendieron reabrir el debate probatorio con el propósito de que los elementos de convicción aportados se valoren de acuerdo con sus propias directrices. Por los motivos expuestos este cargo también será rechazado. c) Tercer cargo
159. A su turno, el cargo con arreglo al cual la Corte supuestamente habría omitido analizar asuntos de relevancia constitucional en el marco del Acuerdo Final y en la normatividad vigente y, en esa medida, se habría abstenido de tomar en cuenta que el Acuerdo no determina a la "Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación -CSIVI- como instancia conjunta de gobierno para asuntos de la implementación" y que "el responsable de la Implementación del Acuerdo es el Gobierno nacional conjuntamente con las demás ramas del Poder Público, según su naturaleza"78, no es veraz, por dos motivos -se destaca-.
160. El primero es que la Corte tiene la facultad de delimitar los asuntos objeto de estudio. Esta potestad puede ser ejercida de manera expresa, como aconteció en la sentencia objeto de reproche o, tácitamente, cuando la Corte se abstiene de pronunciarse en relación con aspectos que carecen de relevancia para resolver el asunto concreto. Así las cosas, delimitar el objeto de análisis no conlleva necesariamente el desconocimiento del debido proceso que ponga en tela de juicio la validez jurídica de la providencia.
161. El segundo es que el cargo desconoce claramente la naturaleza y alcance que el ordenamiento vigente le atribuyó a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación del Acuerdo Final de Paz -CSIVI-.
162. Al tenor del artículo 1º del Decreto 1995 de 2016, esta es "una instancia conjunta entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida legal, encargada del seguimiento, impulso y verificación conjunta de la implementación del Acuerdo final, para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, y de la resolución de las diferencias que puedan surgir entre las partes firmantes del mencionado Acuerdo" -se destaca-79.
163. En esa medida, seguir, impulsar y verificar la implementación del Acuerdo Final de Paz -en este caso las garantías de seguridad contempladas en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz y las discrepancias que puedan surgir entre las partes contratantes al respecto-, es el resultado de un trabajo conjunto en el que participa y decide, efectivamente, la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación del Acuerdo Final de Paz -CSIVI-.
164. Se trata de una instancia de trabajo conjunto en la que toman parte "tres representantes del Gobierno Nacional y tres representantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida legal, o del partido político que surja de su tránsito a la vida legal". El artículo 2º del Decreto 1995 de 2016 agregó que los "representantes del Gobierno Nacional serán de alto nivel y serán designados por el Presidente de la República".
165. En breve, la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación del Acuerdo Final de Paz constituye una de las instituciones en las que tienen presencia altas instancias del Gobierno nacional y la representación de quienes se desmovilizaron, transitan hacia la vida civil e integran el nuevo partido político Comunes. En vista de esa representatividad tan significativa, las decisiones adoptadas y las verificaciones efectuadas por esa institución son vitales para el otorgamiento de garantías de seguridad a la población firmante del Acuerdo Final de Paz en su tránsito hacia la vida civil.
166. Ahora, debe subrayar la Sala que lo que buscó el Gobierno nacional al presentar este cargo fue mantenerse en el propósito por desconocer el papel que el ordenamiento jurídico vigente le atribuyó a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final de Paz, lo que resulta por completo contrario a derecho, si se toma nota de lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1995 de 2016 en el cual se establece el objetivo de esta autoridad80. Ese desconocimiento reiterado por el Gobierno nacional fue el que, justamente, se buscó corregir con la orden emitida en el numeral decimosegundo de la sentencia censurada.
167. En fin, el cargo que se examina no solo denota falta de certeza, sino que tampoco resulta pertinente, pues se convierte en una excusa adicional para expresar el desacuerdo de las autoridades solicitantes con la decisión adoptada por la Sala Plena en la sentencia SU-020 de 2022 y reabrir el debate ya finalizado. En vista de lo anterior, este cargo también será rechazado. d) Cuarto cargo
168. Sobre el cargo dirigido a cuestionar la falta de vinculación a la actuación de la Agencia para la Renovación del Territorio se pronunció la Sala líneas atrás. Este cargo también será rechazado, pues, como se mostró, la aludida agencia carece de legitimidad por activa para solicitar la nulidad de la sentencia SU-020 de 2022.
169. En conclusión, la Sala Plena encuentra que ninguno de los cargos alegados por las autoridades solicitantes cumple con las exigencias para permitir un pronunciamiento de fondo.
170. Como ya se indicó en las consideraciones de la presente providencia, la nulidad tiene un carácter excepcionalísimo que exige a quien la solicita desarrollar una argumentación "coherente, calificada y seria de la causal o las causales de nulidad invocadas"81 -se destaca-.
171. En otros términos: a quienes solicitan la nulidad les asiste el deber de demostrar la presunta vulneración de la garantía fundamental al debido proceso, valiéndose de argumentos que den cuenta de una trasgresión ostensible, probada, significativa y trascendental, en los términos que lo exige la jurisprudencia de esta Corporación" -negrillas en el texto citado-82.
172. Se reitera: la argumentación desarrollada por los solicitantes, lejos de establecer un desconocimiento patente o incontestable de la garantía fundamental del debido proceso, puso de presente su inconformidad con la forma en que fue valorado el acervo probatorio por parte de la Sala Plena. En tal virtud, resulta indudable que los solicitantes promovieron el incidente de nulidad con el objeto de reabrir el debate probatorio y buscar que los elementos de convicción se aprecien acorde con sus propios lineamientos.
173. Por ello, la Sala Plena debe reiterar con claridad que la solicitud de nulidad de ningún modo puede tomarse como una excusa para "discutir nuevamente los hechos, las pretensiones, proponer asuntos alternativos o exponer mejores criterios hermenéuticos"83. El incidente de nulidad no debe equipararse a un recurso o a una nueva instancia u oportunidad probatoria"84.
174. En tal virtud, la Sala llega a dos conclusiones. De una parte, que, como quedó dicho atrás, la Agencia de Renovación del Territorio no está legitimada por activa para solicitar la nulidad de la sentencia SU-020 de 2022 y, de otra, que la solicitud presentada por el secretario Jurídico de la Presidencia de la República (DAPRE) y otras autoridades incumplió con la carga argumentativa exigida. En consecuencia, las solicitudes presentadas se rechazarán. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional RESUELVE
PRIMERO.- RECHAZAR la solicitud de nulidad formulada por la Agencia de Renovación del Territorio en contra de la Sentencia SU-020 de 2022, por falta de legitimación por activa.
SEGUNDO.- RECHAZAR la solicitud de nulidad formulada por el secretario Jurídico de la Presidencia de la República (DAPRE), el director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, la jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, el jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia para la Reincorporación y Normalización, el subdirector jurídico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la representante de la Unidad Nacional de Protección contra la sentencia SU-020 de 2022, por incumplir la carga argumentativa requerida.
TERCERO.- COMUNÍQUESE la presente providencia a quien presentó la solicitud de nulidad y a las demás partes e intervinientes en el trámite, con la advertencia de que contra esta decisión no procede ningún recurso. Notifíquese y cúmplase, CRISTINA PARDO SCHLESINGER Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada Con aclaración de voto HERNÁN CORREA CARDOZO Magistrado (E) JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General