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Auto A-1085/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y restablecimiento de derechos de empleado público
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1085 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6745
Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 063 Civil Municipal de Bogotá
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Hechos. El 19 de mayo de 2023, a través de su apoderado judicial, la señora Nubia Esperanza Nieto Vanegas promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, con la finalidad de que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 419 y 420 del 14 de diciembre de 2022. Mediante estas resoluciones, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas reconoció las vacaciones y cesantías definitivas de la demandante, pero no habría reconocido ni cancelado los intereses moratorios causados por el retardo en el pago de las mismas[1]. Idea seguida, la demandante solicitó que se reconociera la existencia de dicha mora por el periodo comprendido entre el 29 de septiembre de 2022 y el 29 de diciembre de 2022, y hasta la fecha en que se verifique el pago total de las acreencias[2].
2. De acuerdo con los hechos y la documentación anexa a la demanda, la señora Nubia Esperanza Nieto Vanegas se vinculó, a través de la Resolución No. 262 del 10 de marzo 1983, como empleada pública en el cargo de secretaria (código No. 540 grado 1). Posteriormente, presentó renuncia voluntaria el 11 de mayo de 2022, la cual fue aceptada por la Universidad demandada mediante la Resolución 208 del mismo 11 de mayo de 2022 para hacerse efectiva el 5 de julio de ese año. Para la fecha de la renuncia, la señora Nieto Vanegas desempeñaba el cargo de técnico con código 401, grado 10, en encargo mediante Resolución No. 30 del 9 de febrero del 2001, de la planta de personal administrativo de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas[3].
3. No obstante lo anterior, la señora Nubia Esperanza Nieto Vanegas afirmó que la universidad expidió las resoluciones de liquidación de sus vacaciones y cesantías definitivas solo hasta diciembre de 2022 (Resoluciones Nos. 419 y 420 del 14 de diciembre de 2022), y efectuó el pago de estas el 29 de ese mes, lo que, según lo alegado, generó una mora de 91 días. Sumado a lo anterior, la demandante sostuvo que la entidad efectuó descuentos sin autorización sobre dichas acreencias producto de un contrato de mutuo para adquisición o remodelación de vivienda, o liberación de gravamen hipotecario. A pesar de haber presentado observaciones, recursos y demás trámites administrativos, la señora Nieto Vanegas refirió no obtener una solución satisfactoria. Finalmente, la parte actora precisó que, por medio del Oficio DRH-600 de 21 de marzo de 2023, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las acreencias laborales[4].
4. El Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, declaró su falta de competencia. A través de Auto del 5 de diciembre de 2024, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados civiles. Refirió que la controversia no se enmarcaba dentro de los asuntos atribuidos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011. Señaló que, aunque en la demanda se solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. 419 y 420 de 2022, el fondo del litigio giraba en torno al presunto incumplimiento de un contrato de mutuo de naturaleza civil, suscrito entre la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y la actora, el cual fue celebrado bajo el régimen del derecho privado. En consecuencia, el juez administrativo manifestó que la competencia funcional y material correspondía a los jueces civiles, con fundamento en la Sentencia C-713 de 2008 de la Corte Constitucional y en los artículos 20 y 21 del Código General del Proceso (CGP), contenido en la Ley 1564 de 2012[5].
5. El Juzgado 063 Civil Municipal de Bogotá declaró su falta de competencia[6]. En Auto del 14 de mayo de 2025, esta autoridad judicial declaró su falta de competencia para conocer del caso, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Este juzgado refirió que las pretensiones estaban dirigidas a obtener la nulidad de actos administrativos expedidos por una entidad pública del orden distrital (la Universidad Distrital Francisco José de Caldas), materia que le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a lo preceptuado en el artículo 155.1 del CPACA y al artículo 2 del Acuerdo 03 de 1997. Señaló que, aunque el Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá estimó que el asunto se relacionaba con un contrato civil de mutuo, el reclamo de la parte actora recaía sobre actos administrativos que negaron el reconocimiento de intereses moratorios sobre prestaciones sociales, por lo que su conocimiento escapa a la órbita de la jurisdicción ordinaria[7].
6. El 13 de mayo de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[8]. En sesión virtual del 16 de junio de 2025, fue repartido al despacho y el 17 de junio siguiente se le remitió para su sustanciación[9].
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019
8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[11]. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[12]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[13].
C. Competencia para conocer de demandas relativas al reconocimiento de derechos laborales promovidas por empleados públicos de instituciones públicas de educación superior. Reiteración del Auto 635 de 2024
9. En el Auto 635 de 2024, esta Corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones originado por una demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Este medio fue presentado por un trabajador que desempeñó el cargo de celador para la Universidad del Valle con el fin de que se declarara la nulidad de un acto ficto o presunto. El demandante señaló que, la falta de respuesta por parte de la universidad, había negado la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales con base en las horas efectivamente laboradas por el demandante en el cargo de celador.
10. En la referida providencia, la Corte Constitucional recordó que, en virtud de la garantía constitucional de la autonomía universitaria, consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 30 de 1992, las universidades gozan de la facultad de darse sus propias directivas, regirse por sus estatutos internos y definir su estructura organizacional. En ejercicio de esa autonomía, estas instituciones educativas están habilitadas para determinar internamente la clasificación de su personal docente y administrativo.
11. Con base en lo anterior, en el Auto 1953 de 2024 esta Corporación reiteró la parte considerativa del Auto 679 de 2023 y refirió que, lo dicho en líneas anteriores, ha sido expresamente reconocido en el artículo 79 de la Ley 30 de 1992, según el cual el estatuto general de cada universidad estatal u oficial debe establecer, como mínimo, y de conformidad con la normativa vigente, aspectos relativos a los derechos, deberes, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario de su personal administrativo. Lo anterior incluye la clasificación de los cargos en las categorías de carrera administrativa o de libre nombramiento y remoción para las instituciones de educación pública superior, conforme lo disponen los artículos 29 y 57 de precitada ley.
12. Asimismo, la Sala Plena refirió en el Auto 1953 de 2024 que esta interpretación fue reiterada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-299 de 1994, en la que sostuvo que la inspección y vigilancia del Estado sobre las universidades oficiales no implica injerencia en el nombramiento del personal, ni en la determinación de sus calidades o clasificación, pues tales decisiones corresponden al ejercicio legítimo de la autonomía universitaria. En esa misma providencia, la Corte subrayó que las universidades tienen la potestad de expedir sus propios estatutos, los cuales constituyen regulaciones propias que deben ceñirse a la Constitución y a la ley, y mediante los cuales se precisan las reglas sobre el funcionamiento institucional, la organización administrativa, la selección del personal docente y administrativo, y la clasificación de los servidores conforme a las modalidades previstas legalmente.
13. En ese orden de ideas, por mandato constitucional y legal, las universidades públicas, en ejercicio de su autonomía, están facultadas para determinar el régimen jurídico aplicable a su personal, así como para clasificar los cargos docentes y administrativos bajo las formas de empleados públicos o trabajadores oficiales, con sujeción a los marcos legales y estatutarios que regulan la función pública universitaria.
14. Finalmente, esta Corporación precisa que, conforme a lo dispuesto en el artículo 104.4 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Por su parte, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), contenido en el Decreto-Ley 2158 de 1948, asigna a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral la competencia para conocer de los conflictos que se deriven de un contrato de trabajo, incluidos los litigios entre empleadores y trabajadores sometidos al régimen del derecho privado.
15. Además, en el Auto 679 de 2023, la Sala Plena de esta Corporación reiteró que en controversias de este tipo lo determinante es la naturaleza jurídica del vínculo - contractual o legal y reglamentario - en el marco del cual se suscita el debate y, por ende, la condición de trabajador oficial o de empleado público de quien lo promueve. La Sala concluyó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer la demanda relativa al reconocimiento de derechos laborales promovida por un trabajador oficial de una institución pública de educación superior autónoma, designado así por los estatutos universitarios.
16. A partir de las anteriores consideraciones, en el Auto 635 de 2024 se extendió la regla del Auto 679 de 2023, en los siguientes términos:
17. Regla de decisión. Reiteración Auto 635 de 2024. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la demanda relativa al reconocimiento de derechos laborales promovida por un empleado público de una institución pública de educación superior autónoma, designado así por los estatutos universitarios y corroborado en este caso por las formalidades de su vinculación laboral. Lo anterior, de conformidad con los artículos 104.4 y 105.4 CPACA, 69 de la Constitución y 29, 57 y 79 de la Ley 30 de 1993.
D. Caso concreto
18. En el presente caso, la Sala Plena concluye que la competencia para conocer del asunto recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aplicación de la regla de decisión fijada en el Auto 635 de 2024.
19. En primer lugar, la Sala realiza un análisis prima facie de la naturaleza jurídica de la vinculación laboral de la señora Nubia Esperanza Nieto Vanegas. De acuerdo con lo expuesto en la demanda y los anexos aportados se advierte que la señora Nubia Esperanza Nieto Vanegas se vinculó a la Universidad del Valle mediante la Resolución No. 262 del 10 de marzo 1983, por medio de la cual fue nombrada como empleada pública en el cargo de secretaria, bajo el código No. 540 grado 1. Asimismo, esta Sala encuentra que, para la fecha de la renuncia, la señora Nieto Vanegas desempeñaba el cargo de técnico con código 401, grado 10, designada por encargo mediante Resolución No. 30 del 9 de febrero del 2001.
20. En ese contexto, y a partir de las formalidades que rodearon su vinculación, es posible inferir que la señora Nubia Esperanza Nieto Vanegas ostentó la calidad de empleada pública y no la de trabajadora oficial, puesto que los documentos acreditan la existencia de una relación legal y reglamentaria, y no una de carácter contractual. Esta conclusión se refuerza si se considera que, conforme a los artículos 1, 2, 89 y 90 del Acuerdo 011 de 1988 -Reglamento del Personal Administrativo de los Empleados Públicos de la Universidad, (vigente al momento del retiro voluntario de la señora Nieto Vanegas), clasificaba como empleados públicos aquellos servidores que eran nombrados entre otros, bajo la modalidad de periodo de prueba, para proveer los cargos de carrera administrativa de acuerdo con el proceso de selección.
21. Finalmente, el reglamento de personal administrativo establecía que el encargo consistía en la designación temporal de un servidor público para asumir, total o parcialmente, las funciones de otro cargo que se encontraba vacante, ya fuera por ausencia temporal o definitiva de su titular. En consecuencia, la Corte estima que esto no terminaría por incidir en la acreditación de la señora Nieto Vanegas como empleada pública.
22. En este punto, es preciso señalar que las pretensiones formuladas en la demanda que origina el presente proceso están exclusivamente encaminadas al reconocimiento de acreencias laborales que, según afirma la parte actora, le fueron dejadas de percibir. En esa medida, aunque el Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá sostuvo que la controversia derivaba de un presunto incumplimiento de un contrato de mutuo de naturaleza civil suscrito entre la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y la demandante, lo cierto es que no obra en el expediente prueba alguna que respalde dicha afirmación. Del análisis de la documentación aportada no se advierte que las pretensiones busquen cuestionar la legalidad de un contrato civil ni controvertir actos ejecutados en su marco. En consecuencia, de forma preliminar, los argumentos planteados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo carecen de sustento y no resultan determinantes a efectos de definir la competencia en este asunto.
23. Como consecuencia de lo anterior, y en aplicación de la regla de competencia contenida en el 104.4 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6745 al Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 063 Civil Municipal de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.
SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6745 al Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique lo pertinente a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Sobre este punto, cabe precisar que el Juzgado 009 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá inadmitió en dos ocasiones el asunto, dado que para esta autoridad judicial no era clara la ilegalidad o transgresión sobre las resoluciones que reconocieron las acreencias de la demandante. Con todo, la parte actora mantuvo sus pretensiones a lo largo de las subsanaciones realizadas al medio de control presentado. Expediente CJU-6745, archivo 001_0001DemandaAnexos.pdf
[2] Expediente CJU-6745, archivo 001_0001DemandaAnexos.pdf
[3] Ibid.
[4] Ibid.
[5] Ibid.
[6] Inicialmente, el asunto fue repartido al Juzgado 055 Civil del Circuito de Bogotá. No obstante, mediante auto proferido el 31 de enero de 2025, dicha autoridad judicial remitió el expediente a los juzgados civiles municipales, al considerar que la competencia funcional correspondía a estos últimos en razón de la cuantía estimada en las pretensiones formuladas en la demanda.
[7] Expediente CJU-6745, archivo 005_0005AutoConflictoJurisdiccion.pdf
[8] Ibid., archivo 02CJU-6745 Correo Remisorio.pdf
[9] Ibid., archivo 03CJU-6745 Constancia de Reparto.pdf
[10] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[11] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[12] Al respecto, se sugiere revisar el Auto 155 de 2019 para comprender el significado de cada presupuesto para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.
[13] La Sala señala que estos presupuestos fueron acreditaron y se evidencian en el subtítulo de Antecedentes del presente Auto.