Sentencia A. 1076/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1076/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Asuntos no atribuidos por ley a otras jurisdicciones

 

“Corresponde a la Jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, conforme con lo dispuesto en los artículos 1° y 15 del Código General del Proceso, la competencia para conocer de un proceso ejecutivo derivado de un acto administrativo que le impone una obligación a un particular.”

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1076 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5483.

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 1º Civil Municipal de Pereira.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 La ESE Salud Pereira, a través de apoderada judicial, interpuso demanda ejecutiva singular de mínima cuantía en contra de Gloria Inés Guapacha Jiménez, quien años atrás fue nombrada mediante Resolución 049 de junio de 1999 como auxiliar de enfermería, posesionada mediante Acta 015 de marzo de 1999.

 

2.                 Según el escrito de demanda, previo a su renuncia al cargo en el año 2018, la señora Guapacha Jiménez retiró del Fondo de Cesantías Porvenir varias sumas de dinero que excedieron el monto al que tenía derecho por concepto de cesantías. El 1° de julio de 2021, mediante Resolución 969 expedida por la demandante, “se constituyó título ejecutivo a favor de la ESE Salud Pereira, donde se liquida la suma de $3.372.926, los cuales debe restituir la señora GUAPACHA JIMENEZ”[1].

 

3.                 El 11 de marzo de 2024, el Juzgado 1º Civil Municipal de Pereira declaró su falta de competencia para conocer del asunto. Lo anterior porque, de acuerdo con los artículos 104, 155 y 297.4 del CPACA, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo quien debe conocer de controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que hayan estado involucradas entidades públicas. Teniendo en cuenta que la demandante persigue el pago de la obligación contenida en la Resolución 969 del 1° de julio de 2021, el juez advirtió que “el título ejecutivo es un acto administrativo, la demandada era empleada pública quien tenía una relación legal y reglamentaria con la entidad demandante de la cual se desprende la obligación que ahora se pretende recaudar forzosamente, y finalmente la parte demandante conforme a su naturaleza jurídica es una entidad pública descentralizada del orden municipal”. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos para lo de su competencia[2].

 

4.                 El 30 de abril de 2024, el Juzgado 7 Administrativo de Pereira declaró su falta de competencia para conocer del asunto. Esta decisión la basó en que, de acuerdo con los dispuesto por la Corte Constitucional en Auto 077 de 2022, “tratándose de procesos ejecutivos que se promuevan por las entidades públicas, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está únicamente definida por los tres supuestos señalados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA (es decir, que el asunto se origine de (i) condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por la JCA; (ii) que el título provenga de laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pública, o (iii) de contratos celebrados por dichas entidades), por lo que la ejecución de otros títulos que presten mérito ejecutivo y que impongan obligaciones a los particulares deberán tramitarse ante la Jurisdicción Ordinaria”. Con fundamento en esto, el juez consideró que el presente asunto correspondía a la ejecución de un título ejecutivo que “no proviene de laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pública, y finalmente el título tampoco proviene de un contrato celebrado por una entidad pública. Así las cosas, al tratarse de un título que presta mérito ejecutivo y que impone obligaciones a un particular debe tramitarse ante la jurisdicción ordinaria”. En consecuencia, remitió el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia[3].

 

5.                 El 10 de mayo de 2024, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 24 de mayo de 2024, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador cuatro días después[4].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia.

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

 

7.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[5]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.               Competencia para conocer de los procesos ejecutivos derivados de un acto administrativo que le impone una obligación a un particular. Reiteración del Auto 077 de 2022. 

 

8.                 En el Auto 077 de 2022 la Sala Plena estableció la regla de decisión según la cual: “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, conforme a lo dispuesto en los artículos 1° y 15 del Código General del Proceso, la competencia para conocer de un proceso ejecutivo derivado de un acto administrativo que le impone una obligación a un particular”. Esta regla de decisión se fundamentó en las siguientes razones.

 

9.                 El artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 define los documentos que constituyen títulos ejecutivos, estableciendo en el numeral cuarto, entre otros “[l]as copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa […]”. La anterior norma no debe interpretarse de forma aislada cuando se trata de procesos ejecutivos en contra de particulares, porque la Ley 1437 de 2011 establece una regla expresa de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, contenida en el artículo 104, numeral 6, relacionada con los procesos ejecutivos.

 

10.             Armonizando dichas disposiciones, se concluyó que no existe una regla amplia de competencia en materia de procesos ejecutivos a favor de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que en relación con los procesos promovidos por entidades públicas, la competencia de esta jurisdicción “está únicamente definida por los tres supuestos señalados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA […] por lo que la ejecución de otros títulos que presten mérito ejecutivo y que impongan obligaciones a los particulares deberán tramitarse ante la Jurisdicción Ordinaria”.

 

11.             El artículo 1° del Código General del Proceso establece que la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente a otra jurisdicción, lo que se refuerza con su artículo 15 que consagra la cláusula de competencia residual en favor de esta jurisdicción en su especialidad civil.

 

12.             De los anteriores fundamentos se concluye que, tratándose de la ejecución de actos administrativos, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, solo conoce de aquellos que se originen en los contratos celebrados por las entidades públicas. De modo que, si no se está en el evento indicado, salvo que existiera otra regla especial de atribución de competencia, corresponde asumirlos a la jurisdicción ordinaria, por conocer de los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción.

 

D.               Examen del caso concreto.

 

13.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)               Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 1º Civil Municipal de Pereira, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii)             Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ejecutiva de mínima cuantía instaurado por la ESE Salud Pereira, a través de apoderada judicial.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Por un lado, el Juzgado 1º Civil Municipal de Pereira lo fundamentó en los artículos 104, 155 y 297.4 del CPACA. Por el otro, el Juzgado 7 Administrativo de Pereira lo basó en el Auto 077 de 2022 de la Corte Constitucional.

 

14.             Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla establecida en el auto 077 de 2022 y atribuir la competencia de este asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

 

15.             La anterior conclusión encuentra sustento en que el presente asunto pretende la ejecución de un título ejecutivo contenido en un acto administrativo, a saber, la Resolución 969 del 1 julio de 2021, expedida por la ESE Salud Pereira. Dicha resolución liquidó y ordenó el pago de una suma a la demandada, una particular, a favor de la entidad. A pesar de advertirse que la señora Guapacha Jiménez se desempeñó como empleada pública en la ESE demandante[9], lo cierto es que el título ejecutivo cuya ejecución se pretende no se origina (i) en condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (ii) en laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública, o (iii) en contratos celebrados por dichas entidades. Por lo anterior, no se está ante la presencia de los escenarios de controversias ejecutivas que, de manera taxativa, el numeral 6 del artículo 104 del CPACA otorga al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 

 

16.             Siendo así, el presente se trata de una controversia en la cual se pretende la ejecución de un título ejecutivo contenido en un acto administrativo que impone obligaciones a un particular. Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1º y 15 del Código General del Proceso, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.  En consecuencia, la Sala Plena advierte que el juez competente es el Juzgado 1º Civil Municipal de Pereira y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, trámite la demanda y profiera la decisión que considere pertinente.

 

E.               Regla de decisión.

 

17.             Reiteración del auto 077 de 2022. Corresponde a la Jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, conforme con lo dispuesto en los artículos 1° y 15 del Código General del Proceso, la competencia para conocer de un proceso ejecutivo derivado de un acto administrativo que le impone una obligación a un particular.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 1º Civil Municipal de Pereira, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 1º Civil Municipal de Pereira es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por la ESE Salud Pereira.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5483 al Juzgado 1º Civil Municipal de Pereira para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Pereira.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

AL AUTO 1076 DE 2024

 

 

Referencia: expediente CJU-5483

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 1º Civil Municipal de Pereira.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

 

1.     Con el respeto acostumbrado por las providencias adoptadas por la Sala Plena, presento las razones que me condujeron a salvar el voto al Auto 1076 de 2024. Para ello, (i) describiré la causa judicial que originó el conflicto y sintetizaré la posición adoptada por la Sala Plena al dirimirlo y (ii) explicaré las razones que me apartan de dicha posición, pues estimo que la competencia radica en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y no en la especialidad Civil.

 

2.     Causa judicial que originó el conflicto y la posición sostenida en el Auto 1076 de 2024. La E.S.E. Salud Pereira presentó demanda ejecutiva singular de mínima cuantía en contra de Gloría Inés Guapacha. La demandada fue nombrada en 1999 mediante acto administrativo como auxiliar de enfermería. Según el escrito de demanda, previo a su renuncia al cargo en el año 2018, la demandada retiró del Fondo de Cesantías Porvenir varias sumas de dinero, las cuales excedieron el monto al que tenía derecho. Por lo anterior, la E.S.E. Salud Pereira expidió la Resolución 969 del 1 de julio de 2021, “título ejecutivo a favor de la ESE Salud Pereira, donde se liquida la suma de $3.372.926, los cuales debe restituir la señora Gloria Inés Guapacha”.

 

3.     El conflicto fue dirimido por la Sala Plena en favor de la Jurisdicción Ordinaria Civil. Para ello reiteró las consideraciones y la regla de decisión del Auto 077 de 2022^[10]. En este sentido, a pesar de advertir que la señora Guapacha Jiménez se desempeñó como empleada pública en la E.S.E. demandante, consideró que el título ejecutivo cuya ejecución se pretende (Resolución 969 de 2021) no se originó en alguna de las circunstancias establecidas en el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que concederían competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1º y 15 del Código General del Proceso, el asunto se asignó a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil.

 

4.     Razones para separarme de la anterior línea argumentativa y sostener que la competencia radicaba en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. Compartí que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no era la competente para resolver el litigio planteado por la E.S.E. Salud Pereira, sin embargo, me separé de la posición desarrollada en el Auto 1076 de 2024 por las siguientes razones.

 

5.     En primer lugar, a partir de los hechos expuestos, es claro que la controversia que subyace al conflicto de jurisdicción involucra una discusión sobre el monto de cesantías al que tendría derecho la demandada, por lo que se enmarcaría en la competencia general de los jueces laborales. En particular, el acto administrativo a ejecutar (Resolución 969 del 1 de julio de 2021) explicó que el monto que se autorizó a girar no correspondía al que tenía derecho, por lo cual, so pena de configurarse un enriquecimiento sin causa, era obligación de la entidad estatal recuperar el dinero reconocido en exceso.

 

6.      Revisado dicho acto de la administración, es oportuno indicar que, si bien se habla de un enriquecimiento sin causa –asunto que es conocido por los jueces de lo contencioso administrativo–, por la materia discutida, el caso se subsume de mejor manera en el artículo 2.5 del CPTSS^[11]. Lo indicado, porque se trata de una obligación que evidentemente tuvo origen en una relación de trabajo, sin perjuicio de que se tratara de una empleada pública vinculada mediante una relación legal y reglamentaria.

 

7.     En segundo lugar, en el Auto 815 de 2024 –decisión que no fue tenida en cuenta en esta ocasión– la Sala Plena analizó un conflicto de jurisdicción con el objeto de determinar cuál era la autoridad competente para estudiar un proceso ejecutivo en el que un ciudadano que gozó de la condición de empleado público reclamó la ejecución del acto administrativo que ordenó el pago de cesantías acumuladas. En ese caso, se reiteró la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer asuntos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas en actos administrativos^[12].

 

8.     En mi concepto, aun cuando fácticamente el caso analizado en el Auto 815 de 2024 presenta matices que no se configuraron en el caso objeto de decisión en la providencia respecto de la cual suscribo este voto particular, el debate relevante es el mismo, esto es, una reclamación derivada de una prestación surgida en el marco de una relación laboral. De ahí que el mencionado Auto de 815 de 2024 era un antecedente definitivo para dirimir el caso en mención.

 

9.     En consonancia, era más preciso seguir estas consideraciones que las del Auto 077 de 2022, en el que se reclamaba la ejecución de un acto administrativo que hizo efectiva una multa impuesta a una particular para la época en que había sido funcionaria pública.

 

10. En tercer lugar, la Corporación ya ha dirimido conflictos de jurisdicción atribuyendo el conocimiento del asunto a especialidades no involucradas en estos, con fundamento en principios procesales. Entonces, el hecho de que los jueces laborales no hicieran parte de este conflicto no era impedimento para que se les hubiera podido remitir el asunto.

11. En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de salvar el voto al Auto 1076 de 2024.

 

En la fecha indicada arriba.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

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