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Auto A-1073/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1073 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-6729.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 005 Administrativo de Arauca.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.       El 30 de marzo de 2023, el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) presentó una demanda ejecutiva de mínima cuantía contra el señor Felipe Benicio Ramos Buelvas[1] con el objetivo de que se libre mandamiento de pago por concepto de una deuda sustentada en un crédito de vivienda. Asimismo, el Instituto de Desarrollo de Arauca pretende el pago de los intereses causados y las costas y agencias en derecho resultantes en el proceso. Como prueba de la existencia de la obligación, la demandante aportó el contrato de crédito, un pagaré y una carta de instrucciones suscritos por el señor Ramos el 25 de noviembre de 2018[2].

 

2.       El asunto le correspondió por reparto al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca[3], el cual, mediante auto del 23 de mayo de 2023, libró mandamiento de pago y decretó el embargo de un bien inmueble[4]. Posteriormente, mediante auto del 29 de mayo de 2023, la juez adicionó al mandamiento de pago e incremento el valor del embargo ordenado[5]. Posteriormente, y en múltiples ocasiones, los apoderados de la demandante presentaron renuncia del poder otorgado.

 

3.       El 16 de diciembre de 2024, el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca emitió un auto mediante el cual rechazó la competencia para conocer el asunto y propuso conflicto negativo de competencia[6]. Para sustentar su posición, el despacho hizo referencia a los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y, entre otros, a los autos 403 de 2021, 554 y 609 de 2023 y 1622 de 2024 de la Corte Constitucional. En concreto, la autoridad judicial sostuvo que la obligación que se busca cobrar en el proceso proviene de un contrato de mutuo garantizado con un pagaré del que, según en su criterio, no existe prueba de un contrato estatal. Asimismo, planteó que, dado que el IDEAR no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, la jurisdicción administrativa no está excluida del conocimiento de la demanda. En esa medida, sostuvo que le corresponde a esa jurisdicción el conocimiento del asunto.

 

4.       Realizado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 005 Administrativo de Arauca[7]. Esta autoridad, mediante auto del 8 de mayo de 2025, declaró su falta de jurisdicción y ordenó enviar el asunto a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto[8]. Para el despacho, esta determinación encuentra su fundamento en los dispuesto en los artículos 104 y 105 del CPACA y 15 y 139 del Código General del Proceso (en adelante CGP), así como en el Auto 948 de 2023 de la Corte Constitucional. A juicio de esta autoridad, el IDEAR es una entidad que en el curso natural de sus funciones realiza actividades financieras por lo cual se configura la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA.

 

5.       El 20 de mayo de 2025, el Juzgado 005 Administrativo de Arauca remitió el expediente a la Corte Constitucional[9]. El 16 de junio de 2025, el asunto fue asignado a la magistrada Natalia Ángel Cabo[10] y, el 17 de junio siguiente, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[11].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6.       La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política de 1991[12].

 

2.     Requisitos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

7.       Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[13]: (i) presupuesto subjetivo[14]; (ii) presupuesto objetivo[15] y (iii) presupuesto normativo[16]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida.

 

8.       En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:

 

 

3.   Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos[17]

 

9.       El artículo 104.6 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos derivados de: (i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas, (iii) los laudos arbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales. En el similar sentido, el artículo 297 de la misma ley dispone que constituyen título ejecutivo ejecutables ante la jurisdicción administrativa: (1) las sentencias ejecutoriadas y proferidas por esa jurisdicción, (2) las decisiones proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, (3) los contratos y los documentos en que consten sus garantías, así como los actos administrativos que declaran el incumplimiento, el acta de liquidación, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual y (4) las copias auténticas de los actos administrativos ejecutoriados, en los que conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible, a cargo de la respectiva autoridad administrativa.  

 

10.   En el Auto 554 de 2023, la Corte Constitucional conoció un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo con ocasión de una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía presentada por un instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero del Casanare) contra una persona natural. La demanda buscaba el cobro de una suma de dinero derivada de un contrato de ganado en participación que se encontraba respaldada por un pagaré. 

 

11.   La Corporación señaló los criterios fundamentales para determinar la competencia en este tipo de controversias. Confirmó que el artículo 104.6 del CPACA otorga competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Sin embargo, la jurisdicción ordinaria civil asume competencia cuando se trata de entidades públicas del sistema financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios, conforme al artículo 105 del CPACA.  

 

12.   Bajo ese entendimiento, en el caso analizado, la Corte determinó que el instituto de fomento y desarrollo territorial demandante no constituía una entidad pública de carácter financiero ni se encontraba bajo vigilancia de la Superintendencia Financiera. Por el contrario, identificó que se trataba de una empresa comercial y de gestión económica, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, que no figuraba en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera. Dado que la demandante pretendía ejecutar un contrato estatal celebrado por una entidad pública que no cumplía los requisitos para configurar la excepción del artículo 105.1 del CPACA, la Sala Plena asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 

 

13.   Ahora bien, en el Auto 1209 de 2024[18], la Sala Plena estudió un conflicto de competencias entre la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo relacionado con una demanda ejecutiva, por títulos valores, que promovió el Instituto Financiero del Casanare contra unos particulares. En esa oportunidad, la Sala Plena definió la competencia en cabeza de la jurisdicción administrativa en aplicación de la regla establecida en el Auto 553 de 2022. Lo anterior porque consideró que existían dudas sobre la existencia o no de un contrato estatal del cual se derivaran los títulos valores objeto de la ejecución. Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte ha reconocido que, conforme al criterio del Consejo de Estado, no todo contrato estatal debe constar por escrito, especialmente cuando se trata de contratos de mutuo celebrados por instituciones de fomento económico, las cuales, en el curso natural de sus actividades, celebran contratos de mutuo comercial. 

 

14.   En concordancia con lo expuesto, recientemente en el Auto 780 de 2025, la Sala Plena reconoció que debido a la naturaleza de las actividades que desempeñan los institutos de fomento y desarrollo territorial, hay casos donde no se cuenta con la certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo, situación que, en todo caso, deberá ser determinada por el juez competente al momento de resolver el litigio. 

 

15.   Así las cosas, en los casos donde no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, pero en los que la parte demandante es una entidad estatal que no es de carácter financiero o no es vigilada por la Superfinanciera, la controversia en últimas involucra un acto o contrato suscrito por una entidad pública, el cual, debe ser objeto de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los términos del inciso primero del artículo 104 del CPACA. En consecuencia, de conformidad con lo resuelto en el Auto 969 de 2025[19], corresponde aplicar la siguiente regla de decisión: 

 

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuesta por los institutos de fomento y desarrollo territorial, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA” 

 

Caso concreto

 

16.   En el presente caso la competencia para conocer la demanda ejecutiva presentada por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) debe ser asignada a la autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto porque la Corte cuenta con elementos suficientes para verificar la existencia de un contrato estatal entre las partes, en la medida que, a diferencia de lo dicho por el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, en el expediente reposa el contrato escrito de crédito de vivienda suscrito por las partes. De esta forma, la controversia presentada involucra actos o contratos suscritos por una entidad pública, los cuales se encontrarían sujetos al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción administrativa.

 

17.   Finalmente, de acuerdo con la postura recogida del Auto 969 de 2025, es claro que la naturaleza del IDEAR es la de una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Por esa razón, sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

 

18.   En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 005 Administrativo de Arauca, conocer de la demanda presentada por el IDEAR en contra el señor Felipe Benicio Ramos Buelvas. En consecuencia, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. Reiteración del Auto 969 de 2025. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.”

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 005 Administrativo de Arauca en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 005 Administrativo de Arauca es la autoridad competente para conocer la acción popular promovida por Instituto de Desarrollo de Arauca contra el señor Felipe Benicio Ramos Buelvas.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6729 al Juzgado 005 Administrativo de Arauca para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, a las partes y a los demás interesados en el proceso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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