TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-107/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 107 DE 2025
Referencia: Expediente CJU-6121
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 021 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 018 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA.
Bogotá D.C., cuatro (04) de febrero de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial. María Eugenia Álvarez Cortes, a través de apoderada judicial, presentó demanda contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)[1], solicitando: (i) la nulidad total de la Resolución GNR 364979 del 13 de octubre de 2014, mediante la cual Colpensiones le otorgó indemnización sustitutiva de vejez; (ii) ordenar a Colpensiones activar su afiliación en el Sistema General de Pensiones, para que los empleadores en mora puedan cotizar los periodos faltantes y que quede amparada en las coberturas de los riesgos de invalidez, vejez y muerte; y (iii) recibir autorización para reintegrar a Colpensiones la suma económica recibida por concepto de indemnización sustitutiva.
2. Como sustento de sus pretensiones, la demandante mencionó que, mediante Resolución No. GNR 364979 del 13 de octubre de 2014, Colpensiones le reconoció una indemnización sustitutiva de vejez por 772 semanas y una suma de $6.650.819. Señaló que al momento de solicitar la indemnización de vejez recibió una asesoría inadecuada por el funcionario de Colpensiones, debido a que (i) en su historia laboral se evidenciaba mora, (ii) se encontraba como beneficiaria del subsidio de pensión otorgado por el Gobierno Nacional, a través del Fondo de Solidaridad Pensional, y (iii) presentaba una deuda como independiente. El desconocimiento de las circunstancias expuestas y la errada asesoría, la indujeron a firmar el formato de imposibilidad de pago de pensión y aceptar una suma mínima. Luego, el 11 de octubre de 2022, la demandante solicitó a Colpensiones la renuncia a la indemnización sustitutiva de vejez. En Resolución SUB-47663, Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez argumentando (i) que la actora no cumplía con el requisito de semanas cotizadas y (ii) que mediante Resolución DPE 6440 del 5 de mayo de 2023, había resuelto un recurso de apelación contra la decisión anterior, indicando que no era posible la renuncia a la indemnización sustitutiva recocida en 2014[2]. Por último, indicó que tenía 69 años, que era madre cabeza de familia y que laboró toda su vida como modista para diferentes empleadores[3].
3. Manifestación de competencia de la jurisdicción ordinaria. El Juzgado 021 Laboral del Circuito de Bogotá, en auto del 6 de mayo de 2024[4], declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y dispuso remitir a los jueces administrativos del circuito judicial de Bogotá, teniendo en cuenta que la pretensión principal de la demanda es el análisis de la nulidad de un acto administrativo. Para sustentar su decisión, hizo referencia al artículo 238 de la Constitución, los artículos 104, 138 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 2 del Código de Procedimiento del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS), y a una providencia del Consejo de Estado[5] en la que se destacó que, en materia de controversias laborales y de la seguridad social, la jurisdicción juzga la legalidad de los actos administrativos generales con contenido laboral que expidan las entidades públicas y particulares que desempeñen funciones públicas. En conclusión, indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias que lleguen suscitarse de los actos que profiera la administración; mientras que, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es competente para conocer controversias relacionadas con los contratos de trabajo o los conflictos que se susciten entre afiliados, beneficiario o usuarios, empleados y entidades administradoras de los servicios de seguridad social, diferentes a los asuntos en los que se ponga en tela de juicio la legalidad de los actos administrativos que puedan expedir las entidades públicas.
4. Manifestación de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sometido a un nuevo reparto, el expediente fue asignado al Juzgado 018 Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad que en providencia del 8 de noviembre de 2024[6] declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la controversia. Argumentó que para la fecha de su retiro la demandante se encontraba cotizando como trabajadora independiente. Citó el Auto 406 de 2021 en el que la Corte Constitucional señaló que en las controversias en materia de seguridad social, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se determina mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda[7]. De igual forma, mencionó el numeral cuarto del artículo 104 del CPACA, el artículo 2 del CPTSS y el Auto 1009 de 2022, en el que esta Corporación resolvió un caso similar y lo remitió a la jurisdicción ordinaria laboral, en aplicación de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y en el artículo 2 del CPTSS.
5. Reparto al despacho sustanciador. El 18 de noviembre de 2024, el expediente fue remitido a esta Corporación[8]. En sesión virtual del 22 de noviembre siguiente, el asunto fue repartido a la Magistrada ponente; y el día 25 del mismo mes y año, la Secretaría General remitió el expediente digital respectivo al despacho sustanciador, a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[9].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte debe resolver
7. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13]. |
Cuadro 1. Presupuestos de un conflicto de jurisdicciones.
8. En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos tal y como se expone a continuación:
i. presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, el Juzgado 021 Laboral del Circuito de Bogotá que integra la Jurisdicción Ordinaria, y el Juzgado 018 Administrativo de Bogotá que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
ii. presupuesto objetivo: el conflicto versa sobre el conocimiento de una demanda presentada por María Eugenia Álvarez Cortes contra Colpensiones en la que solicita la nulidad de una Resolución expedida por la Entidad.
iii. presupuesto normativo. Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 021 Laboral del Circuito de Bogotá fundó su decisión en los artículos 238 de la Constitución, 104, 138 y 255 del CPACA y 2 del CPTSS, así como una decisión del 28 de marzo de 2019 del Consejo de Estado (ver 3 supra); y el Juzgado 018 Administrativo del Circuito de Bogotá justificó su decisión en los artículos 104 CPACA y 2 del CPTSS, y los Autos 406 de 2021 y 1009 de 2022 de la Corte Constitucional (ver supra 4).
3. La competencia del juez contencioso administrativo y el juez ordinario laboral en materia de reclamaciones pensionales. Reiteración de jurisprudencia
9. En el Auto 710 de 2021, la Sala Plena precisó que la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social no se define únicamente por la naturaleza del acto que se demanda, sino por la calidad que ostenta el trabajador que pretende el reconocimiento de algún derecho o prestación relacionado con esa materia. Así, se reitera que: (i) la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de si la entidad administradora es de derecho público o privado; y (ii) la jurisdicción contencioso administrativa asumirá los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen es administrado por una persona del derecho público[14].
10. Posteriormente, en el Auto 746 de 2021[15], la Corte se pronunció sobre la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo y los jueces ordinarios laborales en materia de reclamaciones pensionales, atendiendo lo dispuesto por los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS. Con fundamento en las disposiciones normativas en comento, la Sala Plena dirimió un conflicto de jurisdicciones suscitado a raíz de una demanda en la que se cuestionaban actos administrativos expedidos por Colpensiones[16], y determinó que la jurisdicción ordinaria laboral era la competente para conocer la reliquidación pensional solicitada por la parte demandante porque si bien una persona de derecho público administraba el régimen de seguridad social aplicable al actor, aquel no ostentaba la calidad de empleado público al momento de causarse la pensión, pues su última cotización la realizó en condición de trabajador del sector privado.
11. Para llegar a tal conclusión, se tuvo en cuenta que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente, debido a la necesidad de establecer un criterio que permita definir la autoridad a la que le corresponde decidir el asunto. En tal sentido, se destacó que la jurisdicción ordinaria conoce de las controversias relativas a la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública, la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad, así como de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que involucren a los trabajadores del sector privado.
4. Caso concreto
12. En el caso bajo estudio, la señora María Eugenia Álvarez Cortes pretende dejar sin efectos el acto administrativo a través del cual Colpensiones reconoció indemnización sustitutiva de vejez y, como consecuencia, pide ordenar a la Administradora activar su afiliación en el Sistema General de Pensiones, para tener la oportunidad de acceder a la pensión de vejez.
13. Según lo dicho por la Corte, en múltiples pronunciamientos[17], la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social no se define únicamente por el acto que se demanda, sino por la calidad que ostentaba el trabajador al momento en que se causa la prestación reclamada, y la sola mención de una entidad pública adicional en el extremo pasivo del presente litigio, es insuficiente para concluir, de manera automática, que el asunto debe asignarse a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[18].
14. Así las cosas, como lo pretendido por la demandante es la nulidad del acto administrativo a través del cual Colpensiones le reconoció indemnización sustitutiva de pensión de vejez, y el último aporte de la convocante fue como trabajadora independiente[19], según la narración de la misma y el listado de entidades para la cual la peticionaria laboró presentado en la Resolución GNR-364979 del 13 de octubre de 2014[20], la Jurisdicción Ordinaria Laboral es la competente para conocer del asunto de la referencia.
15. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 021 Laboral del Circuito de Bogotá conocer la demanda presentada por la señora María Eugenia Álvarez Cortes contra Colpensiones, y ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
5. Regla de decisión
16. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un trabajador del sector privado para obtener una reliquidación pensional. Lo anterior porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, este no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para asignarle la competencia a la jurisdicción contencioso-administrativa[21].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 021 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 018 Administrativo del Circuito de Bogotá y DECLARAR que el Juzgado 021 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por María Eugenia Álvarez Cortes contra Colpensiones.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6121 al Juzgado 021 Laboral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, y para que comunique lo pertinente al Juzgado 018 Administrativo del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite de referencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-6121. Documento digital 01DEMANDA18122023153345.pdf En adelante, siempre que se mencione un documento digital, se entenderá que hace parte del expediente digital CJU-6121, a menos que se diga expresamente lo contrario.
[2] Ibíd.
[3] Aunque la señora María Eugenia Álvarez Cortes en su escrito de demanda no dio detalles de sus empleadores, en la Resolución GNR-364979 del 13 de octubre de 2014, por medio de la cual Colpensiones reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, aportada como anexo de la demanda, se evidencia que (i) las entidades para quien laboró la convocante son personas naturales o sociedades de naturaleza privada y que (ii) las últimas contribuciones de la actora al sistema de pensiones fueron como trabajadora independiente. Documento digital 02ANEXOS18122023153407.pdf pp. 4 8.
[4] Documento digital 05AutoDeRechazoDeDemanda.pdf
[5] Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Auto del 28 de marzo de 2019 con radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00(4857-17).
[6] Documento digital 006AUTOPROPONECO_PROPONECO_202400207Declarafalt.pdf
[7] Ibíd. citando Corte Constitucional. Auto 406 de 2021.
[8] Documento digital 02CJU-6121 Correo Remisorio.pdf
[9] Documento digital 03CJU-6121 Constancia de Reparto.pdf
[10] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[12] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[13] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[15] M. P. José Fernando Reyes Cuartas.
[16] La pretensión versaba sobre la reliquidación pensional de un ciudadano que se desempeñó como servidor público -más de 20 años- y que, al momento de causarse la pensión, se encontraba vinculado al sector privado.
[17] Corte Constitucional. Autos 1607, 1589, 1334, 925, 820, y 812 de 2024, entre otros.
[18] Corte Constitucional. Auto 1179 de 2021 citando Auto 935 de 2021, donde se descartó la aplicación del fuero de atracción dado que, como lo ha expuesto el Consejo de Estado, [e]s claro que la teoría del fuero de atracción, si bien acopia un fin loable de economía, eficiencia, eficacia y seguridad jurídica, no puede alterar la naturaleza de las decisiones de los entes privados que no cumplen funciones administrativas ni ninguna otra propia de los órganos estatales, para con ello hacerlas anulables por parte de la jurisdicción contenciosa (Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 14 de octubre de 2010, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, radicación: 25000-23-25-000-2002-00190-02.
[19] En la Resolución GNR-364979 del 13 de octubre de 2014, Colpensiones indicó que la demandante hizo aportes al Sistema de Pensión a nombre propio, en los periodos 2012-06-01 a 2012-08-31 y 2012-10-01 a 2014-06-30.
[20] Por medio de la cual Colpensiones reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Anexos de la demanda. Resolución GNR 364979 de 13 de octubre de 2014. Colpensiones en la Resolución prestó lista de todas las entidades donde la demandante laboró desde 1973 hasta 2012, entre esas no se evidencia ninguna entidad pública.
[21] Corte Constitucional. Auto 746 de 2021.