Auto 1062/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: expediente CJU-1875
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 15 de diciembre de 2018, la sociedad Falibu Ltda. acudió al medio de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de i) Ángela María Echeverry Ramírez, quien actuó como agente liquidadora de Saludcoop EPS en liquidación; ii) la Superintendencia Nacional de Salud y iii) de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social. En su escrito, solicitó la nulidad de la Resolución 1960 de 6 de marzo de 2017, mediante la cual se calificaron y graduaron acreencias de Saludcoop EPS en liquidación, en cuanto negó las reclamaciones[1] presentadas por Falibu Ltda. Asimismo, solicitó la nulidad parcial de la Resolución 1974 de 14 de julio de 2017, por medio de la cual la agente especial liquidadora resolvió los recursos de reposición contra la Resolución 1960 de 6 de marzo de 2017, mediante la cual graduó y calificó las acreencias[2]. Por último, solicitó el reconocimiento y pago de 1.374.081.281, por concepto de daño emergente[3].
2. El 24 de octubre de 2019, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá D.C.[4]. Esto, conforme a lo previsto en el artículo 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y al precedente horizontal[5] de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Precisó que dicha jurisprudencia ha interpretado, de manera armónica e integral[6], los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), de los cuales deriva la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria[7]. Señaló que, con base en esta interpretación, la jurisdicción ordinaria laboral sería la competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras[8].
3. El 9 de marzo de 2020, la jueza 39 laboral del circuito de Bogotá D.C. rechazó la demanda por carecer de competencia[9]. Fundó su decisión, de un lado, en la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[10], de la Corte Constitucional[11], de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[12] y de la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá D.C.[13] y, de otro lado, en el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP). En particular, resaltó que la Corte Suprema estableció el alcance del artículo 2º del CPTSS y la competencia que tienen todos los jueces civiles para conocer todos los asuntos relacionados con el pago de servicios de salud sustentados en facturas cambiarias[14]. Así, adujo que el CPTSS no atribuyó expresamente al juez laboral la resolución de las controversias que reclaman el pago de facturas cambiarias[15]. En tales términos, ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles del circuito de Bogotá D.C.
4. El 14 de diciembre de 2021, el juez 44 civil del circuito de Bogotá D.C. planteó el conflicto de negativo de competencia[16] ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, conforme lo dispone el artículo 139 del Código General del Proceso[17]. En su criterio, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. debe conocer del asunto, dado que las pretensiones de la demandante no se dirigen al cobro de títulos valores sino a la declaratoria de la nulidad de las resoluciones que negaron[18] sus reclamaciones.
5. El 28 de enero de 2022, la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá se abstuvo de dirimir el conflicto de competencia planteado por la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y civil[19]. En su lugar, planteó el conflicto negativo de competencia, con el fin de que la Corte Constitucional definiera si el Tribunal Superior Administrativo de Cundinamarca Sección Primera- Subsección A, o ( ) la jurisdicción ordinaria[20] es competente en este asunto. A su juicio, no corresponde a ninguna de las especialidades entre las que se planteó este conflicto (laboral y civil)[21] conocer de esta controversia. Esto, conforme a lo dispuesto por el artículo 295.2 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero Decreto 663 de 1993 y a la regla fijada por la Corte Constitucional mediante auto 687 de 2021. La Sala recordó que, según este último, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia de Salud[22]. Por ende, dispuso remitir el expediente a la Sala Plena de la Corte Constitucional.
6. En sesión de 24 de junio de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[23]. Luego, el pasado 28 de junio, el expediente digital fue remitido al referido despacho[24].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
8. La Sala advierte que la controversia a resolver se suscitó entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá D.C. Esta última autoridad, que pertenece a la jurisdicción ordinaria, fue la que planteó un conflicto entre dos jurisdicciones distintas. En efecto, como autoridad llamada a dirimir los conflictos de competencia dentro de la jurisdicción ordinaria y tras constatar que ni el Juzgado 39 Laboral ni el 44 Civil, ambos del circuito de Bogotá D.C. son, en su criterio, competentes para conocer del presente asunto.
9. En tales términos, la Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá D.C. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por la sociedad Falibu Ltda. con el fin de solicitar la nulidad de las resoluciones 1960 de 6 de marzo de 2017 y 1974 de 14 de julio de 2017, emitidas por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS en liquidación. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones en contra de los actos administrativos expedidos por agentes liquidadores (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[25]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[26], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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1. Presupuesto subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [27].
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2. Presupuesto objetivo
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Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[28]. |
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3. Presupuesto normativo
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Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[29]. |
11. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
12. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada en contra de las resoluciones 1960 de 6 de marzo de 2017 y 1974 de 14 de julio de 2017 configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria[30]. Por lo demás, la Corte recuerda que dicha Sala se abstuvo de dirimir la controversia entre los juzgados 39 laboral y 44 civil, ambos del circuito de Bogotá D.C. Al respecto, concluyó que ninguna de estas autoridades es competente, sino que lo es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y remitió el expediente a la Corte Constitucional.
(ii) El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (supra párr. 2 y 5).
13. En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
4. Reglas de competencia para conocer sobre acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia
14. En el Auto 343 de 2021[31], reiterado, entre otros, en el Auto 687 de 2021[32], la Sala Plena estableció que conforme a lo previsto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, EOSF) y por el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos proferidos por el agente liquidador de una Entidad Promotora de Salud (en adelante, EPS), designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se pronuncie sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos. Esto es así, por las siguientes razones:
(i) Según el artículo 295.2 del EOSF, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que se interponen en contra de los actos proferidos por el agente liquidador, sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que por su naturaleza constituyan actos administrativos.
(ii) Conforme al artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 8 del artículo 291 del EOSF, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999[33]. En este sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad.
(iii) El parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, dispone que el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria[34].
(iv) La Corte Constitucional[35] ha reconocido en asuntos similares, que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son verdaderos actos administrativos, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, el control de legalidad de dichos actos administrativos corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.
5. Caso concreto
15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la controversia. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver el presente caso. Esto, porque constata que las resoluciones 1960 de 6 de marzo de 2017 y 1974 de 14 de julio de 2017, cuestionadas por la demandante, son actos administrativos que corresponden a la aceptación y calificación de créditos, en los términos del numeral 2 del artículo 295 del EOSF. Por lo tanto, de conformidad con la regla establecida el auto 343 de 2021[36], reiterado, entre otros, en el auto 687 de 2021[37], la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Falibu Ltda. Así las cosas, la autoridad judicial competente para conocer de la acción sub examine es la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1875 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá D.C., en el sentido de DECLARAR que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la sociedad Falibu Ltda. en contra de las resoluciones 1960 de 6 de marzo de 2017 y 1974 de 14 de julio de 2017, proferidas por Ángela María Echeverry Ramírez, quien actuó como agente liquidadora de Saludcoop EPS en liquidación.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1875 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, a la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá D.C. y a los juzgados 39 Laboral y 44 Civil, ambos del circuito de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Carpeta 11001310304420200044500. Documento 33.EscritoDemandayAnexos, f. 3.
[2] Id., f. 4.
[3] Id.
[4] Id., f. 91.
[5] Id. 01DemandaAnexos.pdf., f. 85. La corporación se refirió a las providencias de 11 de agosto de 2014 (expediente n.º 1100110102000201401722 00) y de 29 de mayo de 2019 (expediente n.º 11001010200020130201302678-01).
[7] Id., f. 86.
[8] Id.
[9] Id., f. 126.
[10] Id., f. 120. Corte Suprema de Justicia, providencia de 23 de marzo de 2017, expediente n.º 1100102320160017800.
[11] Sentencia C-1027 de 2002.
[12] Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, providencia de 10 de febrero de 2016.
[13] Salas Mixtas del Tribunal Superior de Bogotá, providencia de 28 de septiembre de 2015, expediente n.º 201400820 01.
[14] Id.
[15] Id., f. 122.
[16] Expediente digital. Documento 39AutoProponeConflicto_2021-12-14_13-25.pdf., f. 3.
[17] Id., f. 2.
[18] Id.
[19] Expediente digital. Documento 45 conflicto de competencia Sala Mixta (adm, lab, civil) se abstiene y plantea conflicto.pdf., f. 7.
[20] Id.
[21] Id., f. 5.
[22] Id., f. 6.
[23] Expediente digital. Constancia de reparto CJU-1875, f. 1.
[24] Id.
[25] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[26] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[27] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[28] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[29] Id.
[30] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 2. Tribunales Administrativos.
[31] Expediente CJU-076.
[32] Expediente CJU-759.
[33] Id.
[34] En este sentido, el inciso 6º del artículo 68 de la Ley 715 de 2001 indica que La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos. Cfr. Auto 343 de 2021 y sentencia T- 260 de 2018.
[35] Auto 343 de 2021 correspondiente al expediente CJU 076.
[36] Expediente CJU-076.
[37] Expediente CJU-759.