Sentencia A. 1051/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1051/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

 REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1051 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6662

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 001 Administrativo de Arauca

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

 

Bogotá D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. La causa judicial. El 6 de agosto de 2024, el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR), a través de apoderada judicial, presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía[1] en contra de Miguel Ángel Gamboa Apache y Miguel Ángel Gamboa Mendoza. Expuso que el señor Gamboa Apache adquirió un crédito “en la modalidad educativo”[2] con la entidad, el cual fue respaldado mediante el pagaré núm. 30380624. Además, el señor Gamboa Mendoza fungió como deudor solidario de dicho crédito. Al respecto, explicó que el demandado incumplió con los pagos amparados en el pagaré desde el 3 de marzo de 2024, manteniéndose en mora hasta la presentación de la demanda.

 

2. En consecuencia, la entidad demandante solicitó que se librara mandamiento de pago a su favor por concepto de intereses remuneratorios, intereses de mora, saldo de capital, capital vencido y cuotas de capital no vencidas. Asimismo, pretendió que se condenara en costas procesales a los demandados.

 

3. Postura de la jurisdicción ordinaria. El 6 de agosto de 2024 el proceso fue asignado por reparto al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca[3]. El 1 de octubre de 2024, la autoridad judicial libró mandamiento de pago[4] y decretó el embargo y retención de las cuentas de los demandados y de las utilidades de los derechos de crédito u otro derecho semejante[5]. Posteriormente, el 6 de diciembre de 2024, el juez declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Arauca[6]. El despacho argumentó que la entidad demandante es de carácter público e invocó el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así como los autos 403 de 2021, 554 y 618 de 2023 emitidos por la Corte Constitucional. Igualmente, señaló que el IDEAR es una entidad de naturaleza pública que “no goza de la calidad de entidad financiera, razón por la que sus actos y contratos no se encontrarían dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA”[7].

 

4. Postura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Surtido el reparto, el asunto fue asignado al Juzgado 001 Administrativo de Arauca[8]. El 20 de febrero de 2025, la autoridad judicial solicitó al IDEAR que informara cuál fue la relación contractual que dio origen a la suscripción del pagaré[9]. El IDEAR, por su parte, contestó que aquel título valor no se originó de ningún contrato y que existía de forma independiente[10]. En ese sentido, el 2 de mayo de 2025, el despacho declaró su falta de competencia para conocer del proceso y remitió el expediente a la Corte Constitucional^[11]. Argumentó que “la ejecución no proviene de un contrato estatal, por lo que no supera la regla mínima establecida en el artículo 104.6 del CPACA”^[12]. Agregó que “[l]a ejecución se fundamenta meramente de un título valor (pagaré), debiendo aplicarse la cláusula residual de competencia prevista en el artículo 15, inc. 1 CGP”^[13]. Asimismo, indicó que ante la ausencia de contrato estatal “el presente cobro no es más que una acción cambiaria derivada del título valor autónomo, el cual debe conocer la jurisdicción civil”^[14].

 

5. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue enviado a la Corte Constitucional el 6 de mayo de 2025[15]. Posteriormente, el 14 de mayo de 2025, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente al despacho de la magistrada ponente, de acuerdo con el reparto efectuado el 13 de mayo de 2025^[16].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[17].

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 001 Administrativo de Arauca, la cual versa sobre la competencia para conocer el proceso ejecutivo que presentó el IDEAR en contra de Miguel Ángel Gamboa Apache y Miguel Ángel Gamboa Mendoza. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre aquellas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de las demandas ejecutivas cuando el demandante es una entidad pública y no se tiene certeza sobre la existencia de un contrato estatal (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[18]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten los siguientes tres presupuestos^[19]:

 

Tabla 1. Presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones.

 

9. La controversia sub examine configura un conflicto entre jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

9.1.          Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: (i) al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, que pertenece a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, y (ii) al Juzgado 001 Administrativo de Arauca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo [22].

 

9.2.          El presupuesto objetivo está acreditado. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ejecutiva que presentó el IDEAR en contra de Miguel Ángel Gamboa Apache y Miguel Ángel Gamboa Mendoza, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.

 

9.3.          Cumple el presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (párr. 3 y 4 supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando no hay certeza de la existencia de un contrato estatal. Reiteración de jurisprudencia

 

10.             En el Auto 554 de 2023, la Corte dirimió un conflicto de jurisdicciones suscitado por una demanda ejecutiva que presentó el Instituto Financiero del Casanare (IFC) en contra de un particular. Esto, con el fin de reclamar una suma adeudada en virtud de la celebración de un contrato de ganado de participación. En esa oportunidad, la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior, con base en lo siguiente: (i) el artículo 104.6 del CPACA le otorga la competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas y (ii) el artículo 105.1 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente cuando el asunto está relacionado con entidades públicas del sistema financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios, por lo que en esos casos se le asigna la competencia a la jurisdicción ordinaria civil, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y en el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

11.             En el Auto 1209 de 2024, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado por una demanda ejecutiva que presentó una entidad pública en contra de un particular que había adquirido un crédito el cual estaba respaldado con un pagaré. En esa oportunidad, la Sala le asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con la siguiente regla de decisión: “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.”

 

12.              Como fundamento de su decisión, la Sala concluyó que en los procesos ejecutivos derivados de títulos valores que posiblemente tengan relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto verifique si existe o no un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar. En caso de que el operador judicial no tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto será de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo[23].

 

13.             Asimismo, la Sala precisó que en las sentencias C-388 de 1996 y SU-242 de 2015, la Corte reconoció que “independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos, en los que sea parte una entidad pública, son, por definición, contratos estatales”. Adicionalmente, resaltó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha definido los contratos estatales como “negocios jurídicos mediante los cuales un sujeto particular u otra entidad del estado (llamada contratista) se obliga con la otra (entidad contratante) a una determinada prestación (dar, hacer o no hacer), mientras que esta última se obliga a pagar un precio o remuneración en contraprestación a la prestación del contratista”.

 

14.             En el Auto 2014 de 2024, la Corte estudió un asunto similar al que analizó en el Auto 1209 de 2024. En esa oportunidad, la Sala precisó que, aunque el contrato de mutuo se rige por el derecho privado no deja de ser un contrato estatal porque una de las partes es una entidad pública. En consecuencia, las controversias derivadas del mismo son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.2 y 104.6 del CPACA”[24]. Para sustentar esto, resaltó que en el Auto 403 de 2021 se estableció que “independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos en los que sea parte una entidad pública son, por definición, contratos estatales”. Además, citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la que también se estableció que “[…] son contratos estatales todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado […][25]”.

 

15.           Recientemente, en el Auto 780 de 2025, la Corte Constitucional conoció de un asunto similar al caso sub examine, el cual estaba relacionado con una demanda ejecutiva que presentó el IDEAR en contra de varios particulares que adquirieron un crédito educativo respaldado por un pagaré. En esa oportunidad, la Sala le asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con la regla de decisión del Auto 554 de 2023. Como fundamento de su decisión, la Sala advirtió que (i) dentro del expediente había prueba de que se había celebrado un contrato entre las partes y (ii) la entidad demandante no reunía los requisitos para configurar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA.

 

16.             Finalmente, en el Auto 969 de 2025 la Sala Plena resolvió otro asunto análogo al presente. En tal oportunidad, la Corte resaltó las consideraciones planteadas en el Auto 780 de 2025 y decidió ampliar la regla del Auto 554 de 2023, en los siguientes términos: “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

5.     Caso concreto

 

17.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena determina que en aplicación de la regla de decisión prevista en el Auto 969 de 2025, el Juzgado 001 Administrativo de Arauca es la autoridad competente para conocer el proceso ejecutivo promovido por el IDEAR en contra de Miguel Ángel Gamboa Apache y Miguel Ángel Gamboa Mendoza. Esto, con base en los siguientes fundamentos:

 

18.             Primero, el conflicto se generó en el marco de un proceso ejecutivo iniciado por el IDEAR[26] en contra de Miguel Ángel Gamboa Apache y Miguel Ángel Gamboa Mendoza, por una aparente mora en el pago de una obligación crediticia, la cual fue respaldada mediante el pagaré núm. 30380624.

 

19.             Segundo, si bien el IDEAR es una entidad pública, no está vigilada por la Superintendencia Financiera. Por lo tanto, no se puede dar aplicación a la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA que establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[…] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera […]”.

 

20.             Tercero, esta Corporación a través del Auto 969 de 2025, señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente para conocer de las demandas ejecutivas que presenten los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera cuando no se tenga certeza sobre la existencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. En el caso sub examine no existe certeza de la existencia de un contrato estatal. Si bien la Sala reconoce que el IDEAR indicó que el título valor no se originó de ningún contrato, lo cierto es que de acuerdo con el Manual de Contratación de la entidad^[27], las relaciones contractuales se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En consecuencia, existe la posibilidad de que el demandante haya celebrado un contrato de mutuo con el señor Gamboa Apache para otorgarle el crédito educativo. Por lo tanto, y teniendo en cuenta que el IDEAR es una entidad pública y ante la ausencia de claridad sobre la existencia de un contrato estatal se le asignará la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

21.             Regla de decisión. Reiteración del Auto 969 de 2025. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 001 Administrativo de Arauca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo de Arauca, es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva promovida por el IDEAR en contra de Miguel Ángel Gamboa Apache y Miguel Ángel Gamboa Mendoza.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-6662 al Juzgado 001 Administrativo de Arauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, como también al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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