TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1050/24
COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1050 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-4847
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia
Magistrado sustanciador:
Antonio José Lizarazo Ocampo
Bogotá D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial de la sociedad Clínica Medical S.A.S presentó una demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud contra el Departamento del Caquetá Secretaría de Salud del Caquetá[1]. La parte demandante pretende que la Superintendencia dirima el conflicto que planteó en la demanda y que le ordene a la demandada pagar la suma de doscientos catorce millones cuatrocientes cincuenta y nueve mil setecientos pesos ($214459.700).
2. El abogado de la accionante indicó que Clínica Medical S.A.S es una institución prestadora de salud. Mencionó que esa sociedad les prestó servicios médicos a tres personas entre el año 2016 y el año 2018. Relató que esos servicios costaron en total doscientos catorce millones cuatrocientes cincuenta y nueve mil setecientos pesos ($214459.700). Expresó que expidió tres facturas para cobrarle el valor de esos servicios médicos a la Secretaría de Salud del Caquetá. Advirtió que la demandada le devolvió las facturas por motivos como [f]alta de autorización de servicios prestados, [u]suario pertenece a otro pagador y [v]alor mayor cobrado. Señaló que la Clínica Medical S.A.S no estaba de acuerdo con esas devoluciones.
3. La Superintendencia Nacional de Salud recibió el caso el día 30 de octubre de 2020[2]. Esa entidad se pronunció sobre la competencia para instruir este asunto en el Auto A2022-003677 del 22 de diciembre de 2022[3]. Declaró falta de jurisdicción y competencia para tramitar la demanda y ordenó remitir el expediente a reparto de los jueces administrativos de Florencia. Recordó que estaba habilitada para ejercer funciones jurisdiccionales para dirimir conflictos derivados de glosas o devoluciones de facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, según el literal f del artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 y según los artículos 126 y 127 de la Ley 1438 de 2011. Indicó que la Corte Constitucional ―en las sentencias C-117 y C-119 de 2008― consideró que la Superintendencia Nacional de Salud solo podía ejercer la función jurisdiccional a petición de parte y en casos señalados expresamente. Relató que esa corporación ―en los mismos fallos― advirtió que la Superintendencia de Salud desplazaba a prevención y conocía de forma concurrente los casos de competencia de los jueces laborales del circuito.
4. Luego, estableció que la Corte Constitucional varió el precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en materia de recobros por servicios de salud no incluidos en el POS. Específicamente, mencionó que la Corte estimó[4] que ahora la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debía tramitar esas controversias por la disposición del primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Manifestó que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá había ordenado en varias oportunidades remitir ese tipo de asuntos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Concluyó que no era competente para instruir este caso porque los recobros por prestaciones de salud ya no hacían parte de los asuntos de competencia de los jueces laborales del circuito.
5. La Oficina Judicial de Florencia le repartió el caso al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia el 2 de marzo de 2023[5]. Ese despacho se pronunció sobre el tema de la competencia en el Auto Interlocutorio No. 392 del 24 de julio de 2023[6]. Declaró falta de jurisdicción para tramitar el proceso y ordenó remitir el expediente a reparto de los juzgados laborales de Florencia. El despacho citó el contenido del numeral 6° del artículo 104 y del artículo 297 del CPACA. Relató que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estaba encargada de instruir los procesos ejecutivos que encajaran en los supuestos del numeral 6° del artículo 104 del CPACA, particularmente, los derivados de contratos celebrados por entidades públicas.
6. Seguidamente, destacó que la Corte Constitucional había asumido esa postura en varios pronunciamientos[7]. Expresó que las facturas que pretendía ejecutar la sociedad Clínica Medical S.A.S no derivaban de un contrato suscrito por entidades públicas y que no encajaban en las otras situaciones descritas en la norma de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Estableció que la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria era la competente para juzgar el caso por disposición del numeral 5° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS).
7. La Oficina de Apoyo de Florencia le asignó el caso al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia mediante reparto del 3 de agosto de 2023[8]. Ese despacho se pronunció sobre la competencia para tramitar la demanda en el Auto Interlocutorio No. 382 del 5 de octubre de 2023[9]. Decidió no avocar conocimiento del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitirle el expediente a la Corte Constitucional. Mencionó que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia concluyó que la parte demandante estaba proponiendo un proceso ejecutivo.
8. Afirmó que esa conclusión no era acertada porque las facturas fueron glosadas y, en consecuencia, no cumplían los elementos de los títulos ejecutivos fijados en el artículo 422 del Código General del Proceso (CGP). Además, recordó que la parte accionante fue la que denominó el caso como un conflicto derivado de glosas a facturas. Citó la motivación de una decisión de la Corte Constitucional[10] y determinó que la norma de competencia aplicable al caso era la del primer inciso del artículo 104 del CPACA. Por lo anterior, estimó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la encargada de tramitar esta demanda.
9. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 19 de octubre de 2023[11]. La Sala Plena de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 16 de noviembre de 2023 y la Secretaría General remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 20 de noviembre del mismo año[12].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
11. Esta Corporación ha señalado[14] que los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. El conflicto de competencia será negativo si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso. Por el contrario, el conflicto será positivo si las autoridades en disputa consideran que cada una es competente para instruir el caso.
12. Igualmente, la Corte ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia entre jurisdicciones: el subjetivo, el objetivo y el normativo[15]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones[16]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[17]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en disputa manifiesten expresamente fundamentos constitucionales o legales para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.
Competencia para tramitar las controversias judiciales entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre glosas o devoluciones de facturas ―reiteración del Auto 2032 de 2023―
13. La Corte Constitucional considera que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para instruir las disputas judiciales entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre devoluciones o glosas de facturas derivadas de la prestación de servicios médicos. Fijó esa postura cuando emitió el Auto 2032 de 2023. La Corte determinó que el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[18] le otorgó facultades jurisdiccionales a la Superintendencia para juzgar esa clase de controversia. También verificó que la Resolución 3047 de 2007 señalaba el significado de la figura de la «devolución» de facturas, establecía sus causales de procedencia y consagraba un deber especial de información en cabeza de la entidad que pretendiera usar ese recurso.
III. CASO CONCRETO
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencias entre jurisdicciones
14. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se cumple porque existe una tensión entre tres autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el otro, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia y la Superintendencia Nacional de Salud[19] que hacen parte de la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso.
15. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. La Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La Superintendencia Nacional de Salud es la competente para tramitar el asunto examinado
16. La causa de este conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones es la demanda promovida por la sociedad Clínica Medical S.A.S contra el Departamento del Caquetá Secretaría de Salud del Caquetá y presentada directamente ante la Superintendencia Nacional de Salud. Lo que pretende el accionante es que se resuelva un conflicto derivado de la devolución de unas facturas por prestación de servicios de salud. Particularmente, la demandante no está de acuerdo con la devolución de las facturas derivadas de la prestación de servicios de salud que ejecutó la entidad demandada por la presunta configuración de algunas causales señaladas en el anexo técnico No. 6 de la Resolución 3047 de 2008. Además, las partes del conflicto son dos entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Según el literal b del numeral 2° y el numeral 3 del artículo 155 de la Ley 100 de 1993[20], las direcciones seccionales, distritales y locales de salud ―como la Secretaría de Salud del Caquetá― y las instituciones privadas prestadoras de servicios de salud ―como la sociedad Clínica Medical S.A.S― hacen parte de ese sistema.
17. La Superintendencia Nacional de Salud es la competente para tramitar esa clase de controversia por disposición del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y de la regla establecida en el Auto 2032 de 2023 de esta corporación. Por eso, la Corte dirime este conflicto de jurisdicciones declarando que esa entidad es la competente para instruir la demanda. En consecuencia, le remitirá el expediente para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
Regla de decisión: De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos[21].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia y la Superintendencia Nacional de Salud, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer sobre la demanda presentada por Clínica Medical S.A.S contra el Departamento del Caquetá Secretaría de Salud del Caquetá.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4847 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique esta decisión al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia, al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[2] Folio 1 del archivo 002DemandaAnexos del expediente digital CJU-4847.
[3] Folios 73 a 88 del archivo 002DemandaAnexos del expediente digital CJU-4847.
[4] En los Autos 389 y 785 de 2021 de la Corte Constitucional.
[5] Archivo 001ActaReparto del expediente digital CJU-4847.
[6] Archivo 020Autodeclarafaltadecompetencia del expediente digital CJU-4847.
[7] Autos 403, 613 y 788 de 2021 y Auto 177 de 2023.
[8] Archivo 023ActaReparto del expediente digital CJU-4847.
[9] Archivo 026NoAvoca-ProponeConflicto del expediente digital CJU-4847.
[10] Auto 785 de 2021 de la Corte Constitucional.
[11] Archivo 02CJU-4847 Correo Remisorio del expediente digital CJU-4847.
[12] Archivo 03CJU-4847 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-4847.
[13] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[14] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019 de la Corte Constitucional.
[15] Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[18] Artículo 41. Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: ( ) f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[19] Particularmente, esa entidad desplaza en sus funciones, a prevención, a los jueces laborales del circuito.
[20] Artículo 155. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por:
( ) 2. Los Organismos de Administración y Financiación:
( ) b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud;
( ) 3. Las institucionales Prestadoras de servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas.
[21] Regla de decisión del Auto 2032 de 2023.