TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1046/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y declaratoria de existencia de relación laboral con el Estado sin certeza de la modalidad de vinculación que se pretende
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1046 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-4019
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja
Magistrado sustanciador:
Antonio José Lizarazo Ocampo
Bogotá D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La apoderada judicial de la señora Ana Victoria Rincón Lizarazo presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF[1]. La parte demandante pretende la nulidad de los actos administrativos reflejados en dos oficios expedidos por la entidad accionada. A título de restablecimiento del derecho, reclamó que la entidad demandada le reconozca y pague diferentes prestaciones laborales derivadas de una supuesta vinculación entre la accionante y la accionada que ocurrió entre el 1 de febrero de 1994 y el 31 de enero de 2014[2].
2. Según la apoderada de la accionante, su representada ejerció la labor de madre comunitaria a favor de los menores de edad beneficiarios del programa de Hogares de Bienestar del ICBF. Aclaró que ejecutó esas labores entre el 1 de febrero de 1994 y el 31 de enero de 2014. Relató que el ICBF le pagaba a su poderdante un valor inferior al salario mínimo mensual vigente por sus labores. Advirtió que, en ese lapso, la demandada no le canceló prestaciones y tampoco la vinculó mediante contrato de trabajo, relación legal y reglamentaria u otro mecanismo. Expresó que la señora Ana Victoria Rincón Lizarazo solo suscribió un contrato de trabajo con el ICBF desde el 1 de febrero de 2014. Manifestó que su poderdante presentó una reclamación administrativa para que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar le pagara las acreencias laborales causadas antes del 1 de febrero de 2014. Explicó que la entidad accionada se negó a reconocer esos montos a través de los dos oficios que ahora son objeto de la solicitud de nulidad.
3. La Oficina Judicial de Tunja le repartió el caso al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja el día 14 de septiembre de 2017[3]. Ese despacho se pronunció sobre la competencia para instruir este asunto en Auto del 8 de noviembre de 2018[4]. Declaró falta de jurisdicción para tramitar el caso y ordenó remitir el expediente a reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Tunja. El juzgado recordó que el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) facultaba a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para dirimir las disputas relativas a la relación legal y reglamentaria que existe entre los servidores públicos y el Estado. Igualmente, señaló que el numeral 4° del artículo 105 del CPACA establecía que esa jurisdicción no era competente para tramitar los conflictos laborales entre el Estado y sus trabajadores oficiales.
4. También aclaró que el Decreto 289 de 2014 estableció que las madres comunitarias serían vinculadas laboralmente con las administradoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar mediante contratos de trabajo y que esa vinculación no les daba la calidad de empleadas públicas. A partir de eso, determinó que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria era la que debía verificar si existió una relación de trabajo en este asunto, según la norma de competencia del numeral 1° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). Además, advirtió que la Corte Constitucional ―en la sentencia SU-079 de 2018― admitió que las madres comunitarias podían acudir ante la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria para pedir que se declare la existencia de un contrato realidad.
5. La Oficina Judicial de Tunja le asignó el caso al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja a través de reparto del día 23 de noviembre de 2018[5]. Ese despacho se pronunció sobre el tema de la competencia en Auto del 23 de marzo de 2023[6]. Declaró que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria no era la competente para instruir el asunto, propuso conflicto negativo de competencias y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Mencionó que la Corte Constitucional ―en el Auto 492 de 2021― había considerado que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria no estaba habilitada para tramitar las disputas sobre reconocimiento del vínculo laboral y pago de acreencias derivadas de contratos de prestación de servicios suscritos con el Estado. Aclaró que esta corporación estimó que la norma de competencia que aplicaba a esos casos era la del artículo 104 del CPACA. Por último, citó parte de la motivación del Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional.
6. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 18 de abril de 2023[7]. La Sala Plena de esta Corporación repartió el caso en sesión virtual del 4 de septiembre de 2023 y la Secretaría Judicial remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el día 8 de septiembre del mismo año[8].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
8. Esta Corporación ha señalado[10] que los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos, en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, si las autoridades en disputa consideran que son competentes para instruirlo.
9. Igualmente, la Corte considera que los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones solo se estructuran si se demuestra la existencia de 3 elementos: el subjetivo, el objetivo y el normativo[11]. En primer lugar, el elemento subjetivo se cumple si la controversia es provocada por dos o más autoridades que administran justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones[12]. Por otro lado, el presupuesto objetivo se acredita si la disputa por la competencia trata sobre una causa judicial particular y en curso[13]. Finalmente, el presupuesto normativo se cumple si las autoridades manifiestan expresamente las razones jurídicas para plantear la discusión sobre la competencia.
Competencia judicial para tramitar las controversias sobre la nulidad de los actos administrativos que niegan el reconocimiento de prestaciones laborales a cargo del Estado y sobre las medidas de restablecimiento del derecho respectivas si no hay certeza sobre el tipo de vinculación que fundamenta la pretensión ―extensión del Auto 2026 de 2023―
10. La Corte Constitucional considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir los procesos promovidos para obtener la declaración de existencia de un vínculo laboral con el Estado y para garantizar los derechos derivados de ese tipo de vinculación, si no se especifica la forma de vinculación que motiva la presentación de la demanda. Esta corporación fijó esa postura en el Auto 2026 de 2023. En la providencia, la Corte analizó la demanda de una persona que se desempeñó como madre comunitaria y pretendía que se declarara la existencia de un vínculo laboral entre ella y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
11. La Corte recordó el precedente relacionado a las disputas laborales de las madres comunitarias que había fijado en los Autos 054 y 061 de 2022. En esos casos, esta corporación consideró que existía una discusión sobre la naturaleza del vínculo entre las madres comunitarias y el Estado. Señaló que no era la autoridad habilitada para resolver ese problema y advirtió que el criterio útil para resolver los conflictos entre jurisdicciones sobre estos asuntos era verificar el medio de control elegido y el tipo de pretensión. Concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para juzgar ambos asuntos, pues los demandantes usaron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para pedir que se declarara la existencia de una relación laboral en calidad de empleados públicos con el Estado.
12. La Corte volvió a la demanda que estaba examinando y estableció que ese criterio también se iba a aplicar si las accionantes no eran precisas al señalar el tipo de vinculación laboral ―como empleadas públicas o trabajadoras oficiales― que pretendían. Indicó que, en ausencia de esa información, la norma de competencia aplicable a esos casos era la del inciso 1 del artículo 104 del CPACA[14], pues esas disputas se refieren a la actuación u omisión de una entidad pública. A partir de ahí, determinó que [d]e conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas que tengan como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento de la existencia de una vinculación con el Estado, cuando no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial.
13. La Corte Constitucional considera que esa regla se puede extender a los casos de características similares si la pretensión de restablecimiento del derecho no se dirige al reconocimiento de la existencia de una relación, sino al reconocimiento de prestaciones laborales. Las razones empleadas en el Auto 2026 de 2023 también aplican a esos asuntos: son controversias laborales que involucran a una entidad pública y no hay certeza sobre la forma de vinculación que apalanca las pretensiones de la demanda.
III. CASO CONCRETO
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
14. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se cumple porque existe una tensión entre 2 autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja que integra la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. Por el otro, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso.
15. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon razones jurídicas para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. La Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
16. La causa de este conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones es la demanda promovida por la señora Ana Victoria Rincón Lizarazo contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF. Lo que pretende la accionante es la nulidad de dos actos administrativos fictos y que se le reconozcan unas prestaciones laborales por una presunta vinculación con el Estado. La demandante alega que cumplió funciones de «madre comunitaria» y no indicó si la vinculación que, según ella, tuvo con el Estado y que motiva la presentación de la demanda fue en la forma de empleada pública o de trabajadora oficial.
17. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar esa clase de controversia por disposición del primer inciso del artículo 104 del CPACA, de la extensión de la regla establecida en el Auto 2026 de 2023 de esta corporación y de la línea trazada desde los Autos 054 y 061 de 2022. Por lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar la demanda. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
Regla de decisión: De conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas que tengan como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento de prestaciones laborales por una presunta vinculación con el Estado, cuando no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja le corresponde conocer sobre la demanda presentada por la señora Ana Victoria Rincón Lizarazo contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4019 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo 04Demanda del expediente digital CJU-4019.
[2] La parte demandante no solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral.
[3] Archivo 06Reparto del expediente digital CJU-4019.
[4] Archivo 21AutoDeclaraFaltaCompetencia del expediente digital CJU-4019.
[6] Archivo 75AutoConflictoCompetencia del expediente digital CJU-4019.
[7] Archivo 02CJU-4019 Correo Remisorio del expediente digital CJU-4019.
[8] Archivo 03CJU-4019 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-4019.
[9] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[14] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.