Sentencia A. 1035/26

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1035 DE 2026

 

 

Referencia: expediente CJU-7740

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 007 Civil del Circuito de Bucaramanga (Santander) y el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander)

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ib��ez Najar

 

 

Bogot� D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintis�is (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del art�culo 241 de la Constituci�n Pol�tica, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.������ ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos.[1] El 3 de marzo de 2026, el Consorcio Inter Muro R�o de Oro, por intermedio de apoderado judicial, present� demanda ejecutiva de mayor cuant�a contra la Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora), en calidad de vocera y administradora del patrimonio aut�nomo del Fondo Nacional de Gesti�n del Riesgo de Desastres (FNGRD). La parte demandante solicit� librar mandamiento de pago por la suma de $661.784.823, correspondiente al valor pendiente del Acta de costos de Interventor�a n.� 2 del Contrato de Interventor�a n.� 9677-PPAL001-1300-2022, as� como por los intereses moratorios causados, estimados en $274.592.170,66.

 

2.                 Conforme a los hechos expuestos en la demanda, el FNGRD, por intermedio de la Fiduprevisora, en calidad de vocera y administradora, suscribi� con el Consorcio Inter Muro R�o de Oro el Contrato de Interventor�a n.� 9677-PPAL001-1300-2022 con el objeto de realizar una inspecci�n general sobre las obras p�blicas de mitigaci�n del riesgo por inundaci�n y socavaci�n en el R�o de Oro, municipio de Gir�n (Santander), cuya acta de inicio se firm� el 1 de diciembre de 2022[2]. La parte actora afirm� que, el 19 de marzo de 2024, radic� la solicitud de pago del Acta de Costos de Interventor�a n.� 2, correspondiente al periodo comprendido entre el 1 de agosto de 2023 y el 31 de enero de 2024. Agreg� que, el 27 de marzo de 2024, se emiti� el informe de supervisi�n del contrato, en el que se habr�a recomendado adelantar el tr�mite de pago, y que, el 2 de abril siguiente, remiti� la factura n.� CIR 2, por valor de $661.784.823.

 

3.                 Sumado a lo anterior, la parte demandante se�al� que, luego de que la Unidad Nacional para la Gesti�n del Riesgo de Desastres (UNGRD) formulara observaciones a la solicitud de pago, el 25 de julio de 2024 alleg� los documentos con los que, seg�n indic�, subsan� la totalidad de los requerimientos. No obstante, sostuvo que la obligaci�n no fue pagada, pese a las solicitudes presentadas el 31 de julio y el 2 de septiembre de 2024, y a las respuestas emitidas por la UNGRD el 5 de agosto y el 25 de septiembre de ese a�o, en las que se inform� que el tr�mite continuaba pendiente de revisi�n o aprobaci�n.

 

4.                 El Juzgado 007 Civil del Circuito de Bucaramanga declar� su falta de jurisdicci�n.[3] A trav�s de Auto del 13 de abril de 2026, esta autoridad judicial declar� su falta de competencia para conocer el asunto y remiti� el expediente a los juzgados administrativos de la ciudad de Bucaramanga para su reparto. El juez civil sostuvo que la Fiduprevisora ostentaba la calidad de entidad p�blica, por tratarse de una sociedad de econom�a mixta sometida al r�gimen de empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y vigilada por la Superintendencia Financiera. A partir de ello, concluy� que el proceso correspond�a a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo, pues se trataba de un ejecutivo originado en un contrato estatal en el que la parte contractual demandada era de naturaleza p�blica.

 

5.                 Para sustentar esa conclusi�n, el juez civil invoc� el par�grafo y los numerales 2 y 6 del art�culo 104 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011, el art�culo 29 del C�digo General del Proceso (CGP), contenido en la Ley 1564 de 2012, el art�culo 2 de la Ley 80 de 1993 y el Auto 989 de 2021 de la Corte Constitucional. De esta manera, estim� que la aplicaci�n este cuerpo normativo terminaba por activar la competencia del juez de lo contencioso.

 

6.                 El Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Bucaramanga declar� su falta de jurisdicci�n.[4] Mediante Auto del 29 de mayo de 2026, el juez administrativo declar� su falta de jurisdicci�n, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y remiti� el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera la colisi�n suscitada. En su decisi�n, el juez administrativo se�al� que, si bien el art�culo 104 del CPACA atribu�a a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo el conocimiento de procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades p�blicas, el art�culo 105.1 del mismo c�digo exclu�a de su competencia las controversias relativas a contratos celebrados por entidades p�blicas que tuvieran el car�cter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando correspondieran al giro ordinario de sus negocios.

 

7.                 Con fundamento en lo anterior, esta autoridad judicial sostuvo que la Fiduprevisora estaba inmersa en esa excepci�n, pues era de una entidad p�blica de car�cter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera. Adem�s, advirti� que la demandada actu� como vocera y administradora del patrimonio aut�nomo FNGRD, en desarrollo de actividades propias de la gesti�n fiduciaria. En consecuencia, concluy� que el conocimiento del asunto correspond�a a la jurisdicci�n ordinaria y sustent� su decisi�n en los autos 685, 762, 809 y 1516 de 2022, as� como en el Auto 1252 de 2023 de la Corte Constitucional.

 

8.                 El 2 de junio de 2026, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[5]. En sesi�n virtual del 19 de junio de 2026, la presidencia de esta Corporaci�n reparti� el asunto al despacho ponente y la Secretar�a de la Corte lo remiti� mismo 19 de junio para su sustanciaci�n.[6]

 

II.����� CONSIDERACIONES

 

A.               Competencia

 

9.                 De conformidad con lo previsto en el art�culo 241.11 de la Constituci�n Pol�tica, adicionado por el art�culo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7], la Sala Plena de la Corte Constitucional est� facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

B.                Presupuestos para la configuraci�n de un conflicto de jurisdicciones. Reiteraci�n Auto 155 de 2019

 

10.             Esta Corporaci�n ha se�alado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando �dos o m�s autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)�[8]. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precis� que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[9]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuraci�n de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscit� la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[10].

 

C.               La competencia de la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo para conocer de procesos relativos a contratos en los que intervengan patrimonios aut�nomos constituidos mayoritariamente con recursos p�blicos. Reiteraci�n del Auto 020 de 2024

 

11.             En el Auto 020 de 2024, la Corte Constitucional resolvi� un conflicto suscitado con ocasi�n de una demanda promovida por una sociedad fiduciaria, en calidad de vocera y administradora de un patrimonio aut�nomo, mediante la cual se pretend�a la declaratoria de incumplimiento de un contrato, el pago de la cl�usula penal, intereses moratorios, costas y agencias en derecho. En esa oportunidad, la Sala Plena unific� su criterio respecto de la jurisdicci�n competente para conocer controversias contractuales en las que intervienen patrimonios aut�nomos constituidos mayoritariamente con recursos p�blicos.

 

12.             En la providencia citada, la Corte precis� que, cuando se trata de procesos relacionados con contratos en los que intervienen patrimonios aut�nomos constituidos mayoritariamente con recursos p�blicos, el an�lisis de competencia no debe agotarse en la naturaleza jur�dica de la sociedad fiduciaria que act�a como vocera y administradora. En estos eventos, debe atenderse a la naturaleza del patrimonio aut�nomo vinculado a la relaci�n contractual, pues es all� donde se radica el centro de imputaci�n de las obligaciones objeto de controversia.

 

13.             Para llegar a esa conclusi�n, la Corte explic� que el art�culo 104 del CPACA atribuye a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos relativos a contratos, cualquiera que sea su r�gimen, en los que sea parte una entidad p�blica. A su turno, esta Corporaci�n asever� que el par�grafo de esa disposici�n se�ala que, para los efectos de ese c�digo, se entiende por entidad p�blica no solo todo �rgano, organismo o entidad estatal, sino tambi�n las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participaci�n igual o superior al 50% de su capital y los entes con aportes o participaci�n estatal igual o superior a dicho porcentaje.

 

14.             As�, con fundamento en el numeral 2 y en el par�grafo del art�culo 104 del CPACA, la Sala Plena estableci� en el Auto 020 de 2024 que la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo conoce de los procesos relativos a contratos en los que intervengan patrimonios aut�nomos constituidos mayoritariamente con recursos p�blicos, o respecto de los cuales exista evidencia de que as� ocurre, con independencia de la naturaleza jur�dica de la sociedad fiduciaria que ejerza su vocer�a o administraci�n.

 

D.               La naturaleza jur�dica del Fondo Nacional de Gesti�n del Riesgo de Desastres y de los recursos a su cargo

 

15.             De acuerdo con el art�culo 47 de la Ley 1523 de 2012, el antiguo Fondo Nacional de Calamidades pas� a denominarse Fondo Nacional de Gesti�n del Riesgo de Desastres (FNGRD) y funciona como una cuenta especial de la Naci�n, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estad�stica. Sus objetivos generales se relacionan con la obtenci�n, recaudo, administraci�n, inversi�n y distribuci�n de los recursos necesarios para implementar y dar continuidad a la pol�tica de gesti�n del riesgo de desastres, objetivos que la ley califica como de inter�s p�blico.[11]

 

16.             A su turno, el art�culo 49 de la Ley 1523 de 2012 dispone expresamente que los bienes y derechos de la Naci�n que hacen parte del FNGRD constituyen un patrimonio aut�nomo con destinaci�n espec�fica al cumplimiento de los objetivos generales del Fondo. La misma disposici�n se�ala que la sociedad fiduciaria debe administrar esos bienes y derechos de manera independiente de sus propios bienes y de los dem�s fideicomisos que administre. Adem�s, el art�culo 50 de la misma ley prev� que los recursos del FNGRD est�n sujetos a las apropiaciones asignadas en el Presupuesto General de la Naci�n y deben orientarse, asignarse y ejecutarse conforme a las directrices del Plan Nacional de Gesti�n del Riesgo de Desastres.[12] En ese marco, el FNGRD se constituye como un patrimonio aut�nomo conformado por bienes y derechos p�blicos, con destinaci�n legal espec�fica.

 

E.                Caso concreto

 

17.             A partir de las consideraciones generales expuestas, la Corte concluye que la competencia para conocer del asunto corresponde a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo, en aplicaci�n de la regla fijada en el Auto 020 de 2024 de la Corte Constitucional y reiterada, entre otros, en el Auto 168 de 2026. La demanda ejecutiva pretende el pago de obligaciones derivadas del Contrato de Interventor�a n.� 9677-PPAL001-1300-2022, suscrito entre el FNGRD, por intermedio de la Previsora, en calidad de vocera y administradora, y el Consorcio Inter Muro R�o de Oro. En concreto, la parte demandante solicita que se libre mandamiento de pago por: (i) $661.784.823, correspondiente al valor pendiente del Acta de Costos de Interventor�a n.� 2; (ii) los intereses moratorios causados; y (iii) las costas y agencias en derecho.

 

18.             La Corte precisa que, en este caso, el an�lisis de competencia no debe centrarse en la naturaleza jur�dica de Fiduprevisora como sociedad fiduciaria vigilada por la Superintendencia Financiera. Aunque esa condici�n puede ser relevante para aplicar la excepci�n prevista en el art�culo 105.1 del CPACA, dicha excepci�n exige verificar que la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad financiera. En el presente asunto, la obligaci�n ejecutada no surge de un contrato celebrado por Fiduprevisora en nombre propio ni para atender necesidades propias de su actividad financiera, sino de un contrato celebrado por cuenta del FNGRD, patrimonio aut�nomo integrado por bienes y derechos de la Naci�n y destinado al cumplimiento de finalidades p�blicas en materia de gesti�n del riesgo de desastres.

 

19.             En esa l�nea, el objeto del Contrato de Interventor�a n.� 9677-PPAL001-1300-2022 refuerza la conclusi�n anterior. La relaci�n contractual de la que deriva la obligaci�n reclamada tuvo por finalidad la interventor�a t�cnica, administrativa, financiera, ambiental y jur�dica de obras p�blicas de mitigaci�n del riesgo por inundaci�n y socavaci�n en el r�o de Oro, municipio de Gir�n. Por tanto, aunque Fiduprevisora tuviera a su cargo la administraci�n de los recursos y el pago de las obligaciones derivadas del contrato, ello no implica, por s� solo, que la controversia se origine en el giro ordinario de sus negocios fiduciarios. Lo determinante es que la obligaci�n ejecutada se vincula con un contrato celebrado por un patrimonio aut�nomo constituido mayoritariamente con recursos p�blicos y afecto a una finalidad p�blica espec�fica.

 

20.             Esta conclusi�n no se opone al Auto 1594 de 2024. En esa providencia, la Corte asign� la competencia a la jurisdicci�n ordinaria porque la controversia ejecutiva versaba sobre un contrato de transacci�n suscrito por Fiduprevisora como vocera y administradora del PAR Caprecom Liquidado, y la Sala consider� que comprometer los activos o remanentes de la entidad liquidada hac�a parte del giro ordinario de sus negocios. En cambio, en este asunto la obligaci�n cuyo pago se pretende ejecutar deriva de un contrato de interventor�a asociado a obras p�blicas de gesti�n del riesgo, celebrado por el FNGRD a trav�s de su vocera fiduciaria. En consecuencia, el caso reproduce los supuestos del Auto 020 de 2024 y no los del Auto 1594 de 2024, por lo que la competencia corresponde a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo.

 

21.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitir� el expediente de CJU-7740 al Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Bucaramanga para lo de su competencia y para que comunique la presente decisi�n a los interesados.

 

22.            Regla de decisi�n. Reiteraci�n Auto 020 de 2024. �De conformidad con el numeral 2 y el par�grafo del art�culo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo conocer� de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios aut�nomos que sean constituidos en su mayor�a con recursos p�blicos, o haya evidencia de que as� es, independientemente de la naturaleza jur�dica de la sociedad o entidad p�blico-financiera que ejerza su administraci�n y vocer�a. Esto, en atenci�n a que los patrimonios aut�nomos son la parte del proceso que tiene relaci�n con las obligaciones contractuales objeto de discusi�n�.

 

III. �� DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 007 Civil del Circuito de Bucaramanga (Santander) y el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander) es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el Consorcio Inter Muro R�o de Oro contra la Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocera y administradora del patrimonio aut�nomo del Fondo Nacional de Gesti�n del Riesgo de Desastres.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretar�a General de esta Corporaci�n, REMITIR el expediente CJU-7740 al Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander) para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase.

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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