Sentencia A. 1011/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1011/25

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1011 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6250

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 018 Administrativo Oral del Circuito de Medellín

 

Magistrado sustanciador:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 La Sociedad Médica Rionegro S.A., a través de apoderado, presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud “demanda función jurisdiccional / Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud” en contra del departamento de Antioquia, Secretaría de Salud. Lo anterior, con el fin de que se declare que esta última tiene la obligación de realizar el pago de las facturas generadas con ocasión de los servicios médicos hospitalarios y quirúrgicos, prestados por parte de la IPS demandante. Por ende, pide que se condene al departamento al pago del saldo adeudado por concepto de la prestación de los servicios mencionados, y de los respectivos intereses moratorios[1].

 

2.                 Como sustento de lo anterior, la IPS sostuvo que, por ser una institución privada prestadora del servicio de salud, se encuentra obligada a brindar atención médica integral en urgencias a las personas que acudan a sus sedes. Por ende, las facturas cuyo pago se reclama no tienen origen en contrato alguno, sino que se derivan del cumplimiento de un mandato legal. Igualmente, señaló que el departamento devolvió las respectivas facturas y se niega al pago, con base en que la atención de personas extranjeras debe ser asumida por la ADRES. También, que a la fecha la deuda asciende a 332.482.158 pesos[2].

 

3.                 El 27 de marzo de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia y resolvió remitir el asunto a los juzgados administrativos de Medellín. Lo anterior, con base en que el auto 546 de 2023 de esta Corte, la corporación estableció que, según el artículo 104 del CPACA, este tipo de controversias, en las que se pretende que se establezca una obligación de pago a cargo de una entidad pública, sin que medie una relación contractual, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, expuso que, en vista de que el asunto se trata de un proceso declarativo iniciado por una IPS en contra de una entidad pública, con el fin de obtener el pago de servicios de salud prestados a población pobre no asegurada, incluidos nacionales de países fronterizos, la competente para tramitar el caso es la mencionada jurisdicción y no la ordinaria laboral[3].

 

4.                 La decisión fue objeto de reposición y en subsidio apelación por parte de apoderado de la IPS. Sin embargo, el 28 de junio de 2024, la superintendencia rechazó los recursos por improcedentes.

 

5.                 En auto del 17 de octubre de 2024[4], el Juzgado 018 Administrativo Oral del Circuito de Medellín señaló que la controversia planteada surge debido a que la Secretaría de Salud de Antioquia negó el pago de ciertas facturas, al considerar que se encuentran inmersas en una causal de devolución por falta de competencia para su pago. Al respecto, el juez sostuvo que esta Corte en el auto 2032 de 2023, precisó que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de aquellos casos que versen sobre devoluciones o glosas de facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución y el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Posición que, según afirmó, fue reiterada en el auto 468 de 2024. Por tal motivo, resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer el asunto, proponer el conflicto negativo y remitir el expediente a esta Corporación.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.                Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

7. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[5]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.               Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS). Reiteración del Auto 2032 de 2023

 

8. Con ocasión del asunto sometido a decisión, la Sala Plena considera pertinente señalar que en el auto 2032 de 2023, la corporación estableció que la competencia para conocer de aquellas controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social, y que giren en torno a la devolución o glosas de facturas originadas en la prestación de servicios médicos, deben ser conocidas por la Superintendencia Nacional de Salud. En efecto, en dicha oportunidad, la Corte se remitió al artículo 116 de la Constitución, según el cual “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”.  Bajo este orden de ideas, recordó que el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 le otorgó a dicha entidad la competencia “para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

9. Asimismo, este tribunal ha precisado que en aquellos escenarios en los que la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[9].

 

10. Por su parte, en el auto 324 de 2023, esta Corte previamente había establecido[10] que la competencia para conocer de aquellas demandas que pretenden el pago de sumas de dinero contenidas en varias facturas como resultado de la prestación de servicios de salud de urgencias, correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral. En su momento, la Sala Plena señaló que el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece que “la jurisdicción ordinaria (…) conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Igualmente, recordó que el numeral 4 del del artículo 2 del CPTSS asigna la competencia a la jurisdicción laboral para conocer de las controversias que se generen en el marco del funcionamiento del sistema de seguridad social integral. En efecto, resaltó que el artículo 2.5 del mencionado código dispuso que la jurisdicción ordinaria laboral conoce de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

 

11. En consecuencia, en dicho auto el tribunal estableció como regla de decisión que “el conocimiento de las demandas en las que se reclama el reconocimiento y pago de una obligación contenida en unas facturas expedidas por una E.S.E corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Lo anterior, de conformidad con la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria (artículo 12 de la Ley 270 de 1996), así como el artículo 2.5 y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”[11].

 

12. En el auto 2032 de 2023, la Sala Plena de esta corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por la Superintendencia Nacional de Salud, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ocasionado en el curso de una demanda promovida por la ESE Hospital Universitario de Santander contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, en la que se pretendía el pago de unas facturas generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, respecto de las cuales el demandado realizó el trámite de devolución. Como se indicó previamente, en el mencionado expediente la Corte concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos[12]. 

 

13. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) los documentos allegados con el expediente permitían constatar que la controversia se trataba del trámite de devoluciones; (ii) el conflicto de devoluciones del caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al SGSSS; (iii) la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por no tratarse de una controversia de la seguridad social generada entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social; y, (iv) la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[13].

 

D.               Examen del caso concreto.

 

14. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre la Superintendencia Nacional de Salud, que integra (para los efectos del trámite del asunto judicial, de manera material y no orgánica) la Jurisdicción Ordinaria[14] y el Juzgado 018 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de la demanda promovida por la Sociedad Médica Rionegro S.A., con el fin de obtener el pago de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en presupuestos de orden normativo y en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia.

 

15. Superado el anterior estudio, la Sala considera necesario reiterar la regla de decisión establecida en el auto 2032 de 2023. Lo anterior, pues es claro que en esta oportunidad la demanda presentada por la Sociedad Médica Rionegro S.A., contra la Secretaría de Salud de Antioquia tiene como fin resolver el conflicto originado por la devolución de ciertas facturas generadas con ocasión de la prestación de servicios de salud.

 

16. En efecto, según se expuso en la demanda, la IPS, por ser una institución privada prestadora del servicio de salud, se encuentra obligada a brindar atención médica integral en urgencias a las personas que acudan a sus sedes. Por ende, las facturas cuyo pago se reclama no tienen origen en contrato alguno, sino que se derivan del cumplimiento de un mandato legal. Además, se advierte que la situación que dio inicio a la demanda surgió entre entidades que pertenecen al SGSSS.

 

17. Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud está facultada especialmente para resolver conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución Política y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

18. Finalmente, la Sala advierte que la discusión no se enmarca en ninguno de los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA, puesto que en este caso no existe un contrato entre las partes. Las facturas tienen su origen en la prestación de servicios de salud de urgencias en cumplimiento de un mandato legal.

 

19. Ahora, debe resaltarse que el caso bajo estudio no se asemeja al resuelto en el auto 324 de 2023. Esto, porque el litigio planteado en esta oportunidad versa sobre un conflicto de glosas y/o devoluciones, generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, mientras que, en la señalada providencia, no se evidenció una devolución, rechazo o glosa. En ese entendido, en el presente asunto no se configura la prohibición establecida en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dado que la demandante no está procurando una ejecución o que se libre mandamiento de pago por algún concepto. Por el contrario, la pretensión principal del escrito de demanda es que se dirima el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado, lo cual, si bien puede conllevar al pago de las facturas, por esa exclusiva razón no significa que el proceso adelantado sea uno de carácter ejecutivo. Así las cosas, la Superintendencia Nacional de Salud es competente de conformidad con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

20. Por lo anterior la Sala ordenará remitirle el expediente CJU-6250 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

 

E.    Regla de decisión.

 

21. Auto 2032 de 2023. “[d]e conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y Juzgado 018 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por La Sociedad Médica Rionegro S.A., contra el departamento de Antioquia, Secretaría de Salud.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6250 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 018 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

MIGUEL POLO ROSERO

AL AUTO 1011 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6250

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones presentado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 018 Administrativo Oral del Circuito de Medellín

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría, presento la razón de mi aclaración de voto frente a lo resuelto en el auto 1011 de 2025. En esta providencia, la Sala Plena de la corporación dirimió el conflicto entre jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, SNS) y el Juzgado 018 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el sentido de declarar que le asiste a la primera la competencia para conocer de la demanda formulada por la Sociedad Médica Rionegro S.A., contra el departamento de Antioquia, Secretaría de Salud. Dicho proceso se promovió con el propósito de resolver la controversia sobre glosas y/o devoluciones de facturas presentadas entre las entidades, en el marco de la prestación de servicios de salud. Además, se solicitó que se ordene a la secretaría mencionada el pago de las sumas de dinero que se adeudan.

 

En relación con lo expuesto, a juicio del suscrito magistrado, se debe tener presente que, según lo establece el párrafo 2 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la SNS no se encuentra facultada para conocer “de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo”. En este sentido, en aquellos casos en los que la pretensión se centre en el pago de sumas de dinero derivadas de la prestación de servicios de salud, amparadas en un documento que preste mérito ejecutivo, la competencia para su trámite recae en la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, con apego exclusivamente al criterio orgánico jurisdiccional.

 

En efecto, en el auto 324 de 2023, la Sala Plena señaló que la función jurisdiccional atribuida por el artículo 116 de la Constitución a la SNS debe “verse a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del parágrafo segundo del artículo 41 anteriormente citado, que establece que ‘la Superintendencia Nacional de Salud solo podrá conocer y fallar [los asuntos] a petición de parte y (…) no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo’ (…)”. Bajo esta consideración, en el caso en cita, dispuso que el conocimiento de las demandas en las que se reclama el pago de una obligación dineraria contenida en facturas expedidas por una E.S.E corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, con apego a los criterios de excepcionalidad y alcance restrictivo (v.gr. sentencias C-1071 de 2002 y C-896 de 2012), que rige la asignación de atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Por tal razón, en dicha oportunidad, el caso bajo estudio fue remitido a los jueces laborales del circuito, a pesar de que el conflicto se había suscitado entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la señalada superintendencia, en aras de asegurar la garantía del juez natural.

 

Por lo expuesto, considero que es claro que la Superintendencia Nacional de Salud no tiene competencia para conocer de procesos ejecutivos. Sin embargo, aclaro que en esta ocasión acompaño la decisión de la Sala Plena, dado que en el auto 1011 de 2025 quedó evidenciado que el proceso que da origen al conflicto de jurisdicciones versa sobre una controversia de glosas y/o devoluciones, generadas por concepto de la prestación de servicios de salud. Por lo anterior, no se configura la prohibición establecida en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dado que la parte actora no pretende, en estricto sentido, una ejecución o que se libre mandamiento de pago por algún concepto. Por ende, comparto lo resuelto en esta oportunidad, pero dejo a salvo las particularidades que deben tenerse en cuenta cuando de por medio se encuentran facturas que puedan servir como títulos ejecutivos.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

 

 

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