TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1010/25

 

INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Incumplimiento del presupuesto normativo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1010 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6208.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Magistrada Sustanciadora:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D.C., veintitres (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 Por medio de apoderado judicial, la EPS Savia Salud interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la ESE Hospital San Juan de Dios – Santafé de Antioquia (Sede Abriaquí). La demandante indicó que suscribió con la ESE dos contratos de prestación de servicios de salud bajo la modalidad per cápita, identificados con los números 448905-RACS200001 y 448905-RACC200001. Los contratos pactaron condiciones para el pago por cumplimiento de metas de acuerdo con los servicios contratados y los indicadores que se establecieron allí. Luego, mediante acta pactada por mutuo acuerdo, los contratos tuvieron fecha final de ejecución el 31 de diciembre de 2021.

 

2.                 En cuanto a la forma de pago, de acuerdo con la modalidad de pago por cápita contemplada en el Decreto 4747 de 2007, la demandante pagó mensualmente a la demandada de forma anticipada, dependiendo dicho monto del cumplimiento de las metas al final del periodo contratado. No obstante, la EPS demandante estableció que la calificación de la demandada no llegó al cumplimiento total, pues este fue inferior al porcentaje pactado y, en consecuencia, solo existió un cumplimiento parcial de lo acordado.

 

3.                 Por las razones anteriores, la demandante solicitó (i) declarar que la ESE Hospital San Juan de Dios incumplió parcialmente los contratos descritos; (ii) que como consecuencia del incumplimiento, se ordene a la demandada pagar los dineros de pagos anticipados por concepto de PEDT y asistenciales, y los no ejecutados, correspondientes a la vigencia de agosto del 2020 a diciembre de 2021, por un total de $3.198.028; y (iii) se ordene a la demandada a pagar los intereses de mora, la cláusula penal y las costas y agencias que correspondan[1].

 

4.                 El asunto fue repartido el 3 de abril de 2024 al Juzgado 001 Administrativo Oral de Medellín[2]. Esta autoridad judicial profirió un Auto el 5 de abril de 2024 en el que rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud. De acuerdo con el juzgado, el contrato de prestación de servicios entre las partes estipula en su cláusula vigesimoséptima que “[a]nte cualquier controversia las partes deberán acudir inicialmente a los mecanismos de arreglo directo, tales como conciliación, amigable composición o transacción, o en su defecto, se recurrirá a la mediación de la superintendencia Nacional de Salud como ente conciliador”[3]. Por esta razón, consideró que la decisión de las partes fue acudir al ente conciliador en caso de que resulten diferencias dentro del proceso, de conformidad con las facultades de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud descritas en el artículo 38 de la Ley 1122 de 2007.

 

5.                 El asunto fue repartido a la superintendencia en cuestión[4] y el 12 de septiembre de 2024 la entidad profirió un Auto en el que rechazó su jurisdicción y remitió el asunto a la Corte Constitucional[5]. La superintendencia explicó que de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución, la entidad tiene una potestad para ejercer funciones jurisdiccionales en materias precisas delimitadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y sus modificaciones. Por otro lado, la entidad señaló que el artículo 38 de la misma ley establece la posibilidad de que la Superintendencia Nacional de Salud actúe como conciliadora de oficio o a petición de parte en los conflictos que surjan entre el administrador del Fosyga, las entidades promotoras de salud, los prestadores de servicios, las compañías aseguradoras del SOAT y las entidades territoriales. En virtud de las anteriores funciones, la entidad indicó que debía diferenciarse la función jurisdiccional de la función de conciliación, y que esta última correspondía una convocatoria potestativa de las partes, sin que pueda ser impuesta su obligatoriedad.

 

6.                 De igual manera, la Superintendencia Nacional de Salud indicó que los hechos, argumentos y documentos del caso en cuestión indican que no se trata de un conflicto de glosas y/o devoluciones, frente a los cuales tendría competencia jurisdiccional según el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, literal f. Por el contrario, la autoridad argumentó que la jurisdicción de lo contencioso administrativa era competente, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) para conocer de la controversia derivada de un contrato estatal. La entidad también se refirió al Auto 974 de 2024. Por esta razón, remitió el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones a la Corte Constitucional.

 

7.                 El asunto se repartió para sustanciación de la magistrada ponente el 21 de enero de 2025. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho a través de acta secretarial del 23 de enero de 2025[6].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[7].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

9.                 La Corte Constitucional indica que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].

 

10.             De acuerdo con la jurisprudencia, son tres los presupuestos que deben configurarse para estar frente a un conflicto de jurisdicciones^[9]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual se requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

11.             En relación con el alcance del elemento normativo, recientemente esta Corporación a través del Auto 765 de 2025 aclaró su jurisprudencia sobre el entendimiento que debe darse a este requisito para la configuración del conflicto de jurisdicciones y precisó que, cuando una autoridad judicial promueve un conflicto de esta naturaleza tiene la carga de plantear una argumentación: (i) clara, esto es, coherente y comprensible, sobre los motivos a por los cuales considera que debe o no asumir el conocimiento del proceso; e (ii) idónea, es decir, que tenga la capacidad controvertir o cuestionar la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas en el conflicto.

 

12.             En relación con la segunda de estas exigencias, la Sala Plena reconoció que no se satisface el elemento normativo cuando la autoridad judicial: “(i) no plantea argumento alguno o este resulta incomprensible; (ii) presenta argumentos de pura conveniencia; (iii) se limita a exponer hechos sin desarrollar una justificación jurídica; o (iv) se refieren normas o conceptos de naturaleza jurídica sin que estos permitan derivar un argumento para reclamar o rechazar el conocimiento del asunto”[10].

 

13.             De otro lado, la Sala Plena también ha reconocido que existen eventos en los que, a pesar de que técnicamente no se acredite la existencia de una argumentación que satisfaga las exigencias anteriormente referidas, es posible flexibilizar el análisis del elemento normativo y realizar un pronunciamiento de fondo. Para ello, en el Auto 765 de 2025 se precisó que es necesario que se verifiquen, de manera concurrente, los siguientes requisitos:

 

i)       “Que las circunstancias del proceso ameriten la aplicación de los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia de las partes mediante una decisión que resuelva de fondo el conflicto.

ii)    Que el otro despacho judicial involucrado en el conflicto sí haya presentado argumentos legales, jurisprudenciales o constitucionales que satisfagan los requisitos de claridad e idoneidad referidos con anterioridad.

iii) Que existan premisas jurídicas mínimas que le permitan a esta Corte identificar las razones por las cuales la autoridad judicial que no cumplió con la carga argumentativa decidió reclamar o rechazar el conocimiento del asunto. En otras palabras, debe haberse planteado al menos un fundamento básico o rudimentario que haga posible inferir razonablemente porque esa autoridad judicial considera que tiene, o no, competencia para conocer del caso.”[11]

 

El presupuesto normativo en un conflicto de jurisdicciones originado en controversias que involucran cláusulas para acudir a mecanismos alternativos de resolución de conflictos ante la Superintendencia Nacional de Salud

 

14.             En el Auto 974 del 5 de junio de 2024, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Medellín y la Superintendencia Nacional de Salud. El conflicto tenía origen en el ejercicio del medio de control de controversias contractuales en el cual una EPS demandó a un hospital constituido como ESE para solicitar la liquidación del contrato y la devolución de los dineros pagados por la EPS, los cuales debían ser devueltos por el incumplimiento de los indicadores del contrato por parte del hospital.

 

15.             Esta Corporación encontró satisfechos los presupuestos para la configuración del conflicto entre jurisdicciones. En particular, el auto encontró que se cumplía el presupuesto normativo porque, por una parte, el juzgado de lo contencioso administrativo había indicado que su jurisdicción no era competente porque: (i) las partes del contrato de prestación de servicios habían pactado una cláusula según la cual acudirían a mecanismos de arreglo directo ante la Superintendencia Nacional de Salud; y (ii) el artículo 38 de la Ley 1122 de 2007 faculta a esa superintendencia para actuar como conciliadora de oficio o a solicitud de parte en los conflictos entre sus vigilados o entre estos y sus usuarios. Por otra parte, la Superintendencia había estimado que no era competente en virtud del artículo 104 del CPACA, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia de la materia. En virtud de lo anterior, la Corte estudió el fondo del asunto y determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer del asunto.

 

16.             Posteriormente, en el Auto 1131 del 11 de julio de 2024, la Corte Constitucional conoció el conflicto de jurisdicciones que involucraba a las mismas autoridades judiciales en una causa judicial con hechos similares a los que fueron objeto de estudio en el Auto 974 de 2024. Así, se trataba de una EPS que demandaba a un hospital constituido como empresa social del Estado y reclamaba el incumplimiento del contrato de prestación de servicios celebrado entre ambos. Nuevamente, el Juzgado 001 Primero Administrativo Oral del Circuito de Medellín rechazó la demanda por falta de jurisdicción con base en una cláusula del contrato firmado entre las partes según la cual estas habían pactado acudir inicialmente a los mecanismos de arreglo directo ante la Superintendencia Nacional de Salud. De otro lado, la superintendencia argumentó que el asunto obedecía a un incumplimiento contractual.

 

17.             En esa ocasión, tras analizar los presupuestos para la configuración del conflicto de competencia jurisdiccional, la Sala Plena concluyó que este no se configuraba, pues aunque ambas autoridades invocaron formalmente la Ley 1122 de 2007, modificada por la Ley 1949 de 2019, el juzgado de lo contencioso administrativo no había explicado por qué la Superintendencia Nacional de Salud sería competente para conocer del medio de control de controversias contractuales, ni por qué, su propia jurisdicción carecía de competencia para conocer del proceso con base en el CPACA.

 

18.             La Corte estableció que, si alguna de las partes de la controversia judicial hubiera querido hacer uso de la mediación ante la Superintendencia Nacional de Salud, hubiera acudido directamente a ella. Por esta razón, no era suficiente argumentativamente que el juzgado de lo contencioso administrativo se desprendiera de su competencia utilizando la figura de la cláusula contractual. Adicionalmente, esta Corporación indicó que, si el concepto del juzgado de lo contencioso administrativo era que las partes no habían agotado el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial[12], lo procedente era inadmitir la demanda para la subsanación de dicho requisito y no declarar la falta de jurisdicción. Por lo anterior, en aquella oportunidad la Corte se declaró inhibida para resolver el aparente conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

19.             Al respecto, la Sala Plena encuentra que a la luz de los requisitos de argumentación desarrollados por esta Corporación en el Auto 765 de 2025, el presunto incumplimiento de la cláusula de conciliación prejudicial pactada en un contrato, no tiene la “idoneidad” requerida para justificar los motivos por los cuales una autoridad judicial carece de competencia para conocer de un proceso judicial, ello, pues como se expresó en el Auto 1131 de 2024, de este argumento no se deriva motivo alguno por el que el juez carezca de competencia para adelantar el proceso, sino que únicamente se refiere a la necesidad de que se adelante un trámite previo al proceso, el cual no guarda relación alguna con la competencia del juez para conocer del asunto.

 

Análisis sobre la configuración del conflicto de jurisdicciones

 

20.             La Sala Plena encuentra que en el presente caso no se configuró un conflicto de jurisdicciones. Si bien se cumplen los presupuestos subjetivo y objetivo que exige la jurisprudencia, no sucede lo mismo con el presupuesto normativo. El presupuesto subjetivo se cumple porque, en efecto, el conflicto se originó entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Medellín, y la jurisdicción ordinaria laboral, representada por la Superintendencia Nacional de Salud. Así mismo, el caso cumple el presupuesto objetivo, pues existe una causa judicial que origina el conflicto, que se refiere al medio de control de controversias contractuales que utilizó la parte demandada para buscar el pago por incumplimiento del contrato suscrito con la ESE demandada.

 

21.             No obstante, no se cumple el presupuesto normativo. Este exige que ambas autoridades judiciales en el conflicto manifiesten sus razones de índole constitucional o legal para rechazar su competencia. Si bien el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Medellín mencionó formalmente  la Ley 1122 de 2007, modificada por la Ley 1949 de 2019, esta referencia no cumple el parámetro mínimo de idoneidad para cuestionar la competencia jurisdiccional de una autoridad judicial.

 

22.             En concreto, esta Sala encuentra que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Medellín no argumentó por qué la Superintendencia Nacional de Salud sería competente para conocer de la controversia. Adicionalmente, los argumentos del juez de lo contencioso administrativo estuvieron relacionados con la necesidad de que las partes en la controversia judicial acudieran en primera medida a los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, y no a rechazar su propia competencia jurisdiccional.

 

23.             La Sala recuerda que es importante que los argumentos formulados por las autoridades judiciales al plantear un conflicto de competencia jurisdiccional, más allá de ser simplemente jurídicos (es decir, de enunciar normas, conceptos jurídicos o precedentes judiciales), estén relacionados con los motivos por los cuales la autoridad judicial reclama la competencia o señala que carece de ella. Como lo argumentó esta Corporación en el Auto 1131 de 2024, de cara al presupuesto normativo, es insuficiente que la autoridad judicial representante de la jurisdicción de lo contencioso administrativo haya argumentado que existía una cláusula contractual que obligaba acudir a un mecanismo de resolución de conflictos. Ello, pues si bien en el Auto 974 de 2024 se entendió que el hecho de que una autoridad judicial se desprenda del conocimiento de un asunto a partir de la necesidad de que se tramite una conciliación extrajudicial es suficiente para justificar el conflicto, en el presente caso se precisa que a la luz de la exigencia de “idoneidad” de la argumentación, desarrollada en el Auto 765 de 2025, en realidad no es posible entender satisfecho el elemento normativo bajo esta fundamentación.

 

24.             En este caso, estos argumentos no tuvieron fundamento en el rechazo de competencia por parte del Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Medellín. En virtud de lo anterior, la Sala Plena declarará que no existe un conflicto de competencia entre jurisdicciones que requiera de un pronunciamiento de fondo y proferirá una decisión inhibitoria.

 

25.             Ahora bien, la Sala Plena considera que, en el presente caso, no es posible flexibilizar el análisis del elemento normativo, pues no se verifica el cumplimiento de dos de los requisitos anteriormente expuestos. Ello, en razón a que: (i) no existe una importante necesidad de salvaguardar el principio de celeridad y el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de las partes, pues esta controversia inició en el año 2024 y tampoco se evidencia la existencia de sujetos de especial protección constitucional que ameriten un trato diferenciado; (ii) la Superintendencia Nacional de Salud sí presentó argumentos jurídicos que cumplen con las características previamente descritas y entender acreditado el requisito normativo; sin embargo, (iii) el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Medellín no presentó argumentos adicionales al presunto incumplimiento del requisito de conciliación prejudicial establecido en el contrato para sustentar su decisión de separarse del conocimiento del proceso y, por ello, no se evidencia la existencia de “premisas jurídicas mínimas” de las que puedan identificarse los motivos por los que dicha autoridad judicial decidió  rechazar el conocimiento del asunto.

 

26.             Finalmente, la Sala Plena advertirá al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Medellín que, en el futuro, deberá abstenerse de negar su competencia jurisdiccional con base en la cláusula contractual que faculta a las partes a acudir a mecanismos de arreglo directo ante la Superintendencia Nacional de Salud.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. Declararse INHIBIDA para resolver sobre el aparente conflicto de competencia entre jurisdicciones, con ocasión del expediente CJU-6208, suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

SEGUNDO. ADVERTIR al Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Medellín que, en lo sucesivo, se abstenga de proponer conflictos entre jurisdicciones con base en la cláusula contractual que faculta a las partes a acudir a mecanismos de arreglo directo ante la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

 

TERCERO. Por medio de la Secretaría General de esta corporación, REMITIR el expediente CJU-6208 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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