Auto 1008/21
CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Inexistencia
CONFLICTO APARENTE DE JURISDICCION-Corte se inhibe y devuelve la actuación judicial al funcionario de conocimiento
Referencia: Expediente CJU-925.
Conflicto negativo de jurisdicción entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 6 de agosto de 2019, la empresa CASAVAL S.A en su calidad de beneficiario presentó una solicitud ante la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que, conforme a lo dispuesto en el literal g) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, ordene a la Nueva EPS pagar una incapacidad que otorgó a favor de uno de sus trabajadores[1]. Específicamente, argumenta que [d]esde marzo de 2019 tenemos pendiente por pago una incapacidad del señor José Adilson Popo Martínez ( ) se ha venido solicitando el pago, radicado peticiones, pero hasta el momento no hemos obtenido una respuesta clara[2]. Como prueba de la alegada obligación a cargo de la Nueva EPS, la empresa adjuntó el certificado de incapacidad expedido por esa entidad, en la que otorga tres días de incapacidad al señor José Adilson Popo Martínez, trabajador dependiente de la empresa demandante, a raíz de una enfermedad general[3].
2. Mediante Auto del 10 de octubre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud recordó que, conforme al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[4], modificado por el 126 de la Ley 1438 de 2011, tiene la competencia para conocer y fallar en derecho y con las facultades propias de un juez en seis asuntos, entre los cuales no se encuentra el reconocimiento y pago de prestaciones económicas.
Aclaró que, inicialmente, el literal g) del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 establecía como competencia de esa Superintendencia el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador (negrillas fuera del texto). Sin embargo, con la modificación contenida en el artículo 6º de la Ley 1949 del 2019[5], dicha facultad fue suprimida.
Por lo anterior, remitió el escrito al Juez laboral del Circuito Bogotá D.C -Reparto-, pues, a su juicio, tiene la competencia para conocer de casos como el de la referencia[6].
3. La demanda entonces le correspondió al Juzgado Primero Laboral de Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 3 de septiembre de 2020, ese despacho recordó que la Ley 1438 de 2011 reformó el Sistema General de Seguridad Social en Salud y otorgó, en su artículo 126, funciones jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud. Entre aquellas está la de conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas expedidas entre entidades de seguridad social. Lo anterior está contenido en el literal f) de esa norma, así:
Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: ( )
f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud
Así, conforme a la argumentación de esa autoridad judicial, en el presente caso la pretensión principal tiene como objetivo lograr el recobro correspondiente a los servicios prestados por concepto de reconocimiento y pago de la incapacidad. Aquella, según el funcionario judicial, puede entenderse como una controversia en relación con la devolución o glosas de las facturas por servicios prestados. De esta manera, argumentó que la Superintendencia Nacional de Salud es la entidad competente para conocer del caso. En consecuencia, ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera el conflicto negativo entre jurisdicciones propuesto[7].
4. El 11 de mayo de 2021, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[8]. El expediente fue radicado en esta Corporación el 21 de mayo siguiente.
5. El 25 de mayo de 2021, el expediente fue repartido a la Magistrada Sustanciadora y, el 9 de junio del mismo año, efectivamente remitido al despacho.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia[9] entre jurisdicciones de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[10]. Sin embargo, en el presente caso, se advierte que la controversia remitida no corresponde a un conflicto entre jurisdicciones, lo cual impide que esta Corporación se pronuncie sobre el particular, por cuanto sus atribuciones se restringen a aquellas que han sido asignadas en las normas constitucionales y legales.
2. En el presente caso, las autoridades en disputa integran la jurisdicción ordinaria desde el punto de vista funcional. En efecto, la Sala advierte que el conflicto se suscitó entre un juzgado laboral y la Superintendencia Nacional de Salud (que se asimila a los jueces que componen dicha jurisdicción, para estos efectos). Esta última, a pesar de ser una autoridad administrativa[11], desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria, por las siguientes razones:
(i) De acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[12], corresponde a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante, conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias que la Superintendencia Nacional de Salud dicte en ejercicio de su función jurisdiccional; y,
(ii) En la Sentencia C-119 de 2008[13], esta Corporación señaló que la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce sus facultades jurisdiccionales:
desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia[14].
Por lo anterior, los Tribunales Superiores del Distrito Judicial tienen la condición de superiores funcionales de la Superintendencia Nacional de Salud, cuando esta ejerce funciones jurisdiccionales. En tal sentido, corresponderá dirimir esta controversia a las autoridades designadas por la ley para resolver conflictos al interior de la jurisdicción ordinaria[15], quienes deberán determinar si, en el caso concreto, la Superintendencia Nacional de Salud actuó en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Por tal motivo, aunque en principio se advierte la existencia de un conflicto entre autoridades que, funcionalmente, integran la jurisdicción ordinaria, el análisis sobre si, en efecto, sus actuaciones tuvieron naturaleza jurisdiccional en el presente asunto, recae en las autoridades judiciales competentes.
En particular, el artículo 139, inciso 5°, del Código General del Proceso dispone: Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada[16]. En consecuencia, dado que la Superintendencia Nacional de Salud desplaza a los jueces laborales del circuito, la Sala remitirá el asunto a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para lo de su competencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. Ante la falta de competencia para el efecto, declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el asunto de la referencia, según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-925 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
Ausente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, Demanda, folio 3, tal como consta en petición de Casaval S.A. radicada ante la Superintendencia de Salud. Específicamente, la demandante solicita que la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación ORDENE a la Nueva EPS, el reconocimiento y pago de las incapacidades de marzo de 2019
[2] Ibidem.
[3] Ibidem, folio 4, tal como consta en certificado de incapacidad o licencia por maternidad expedido por la Nueva EPS.
[4] Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos:
a) Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución Política y las normas que regulen la materia.
b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los siguientes casos:
1. Por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS) que no tenga contrato con la respectiva Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen.
2. Cuando el usuario haya sido expresamente autorizado por la Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen para una atención específica.
3. En los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud o entidades que se le asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios.
c) Conflictos derivados de la multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y de este con los regímenes exceptuados.
d) Conflictos relacionados con la libre elección de entidades aseguradoras, con la libre elección de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de la red conformada por la entidad aseguradora; y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
e) Conflictos entre las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le asimilen y sus usuarios por la garantía de la prestación de los servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios, con excepción de aquellos expresamente excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud.
f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud
[5] Artículo 6°. Modifíquese el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así:
Artículo 41. Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos:
a) Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución Política y las normas que regulen la materia.
b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los siguientes casos:
1. Por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS) que no tenga contrato con la respectiva Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen.
2. Cuando el usuario haya sido expresamente autorizado por la Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen para una atención específica.
3. En los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud o entidades que se le asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios.
c) Conflictos derivados de la multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y de este con los regímenes exceptuados.
d) Conflictos relacionados con la libre elección de entidades aseguradoras, con la libre elección de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de la red conformada por la entidad aseguradora; y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
e) Conflictos entre las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le asimilen y sus usuarios por la garantía de la prestación de los servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios, con excepción de aquellos expresamente excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud.
f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[6] Expediente digital, Demanda, folios 8-9, tal como consta en Auto proferido el 10 de octubre de 2019 por la Superintendencia de Salud
[7] Expediente digital, Auto, folios 1-2, tal como consta en Auto del 3 de septiembre de 2020, proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá.
[8] Expediente digital, Correo Remisorio y Link, folio 1.
[9] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[10] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[11] De conformidad con el artículo 1° del Decreto 1080 de 2021, [l]a Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Sin embargo, a partir de la Ley 1122 de 2007, se otorgaron funciones jurisdiccionales específicas a esa autoridad.
[12] Artículo 6º de la Ley 1949 de 2019.
[13] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[14] Sentencia C-119 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] La Sala advierte que, en su momento, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió conflictos de jurisdicción entre la Superintendencia Nacional de Salud y autoridades judiciales. Así lo determinó, por ejemplo, en las providencias del 19 y 11 de noviembre de 2020, 29 y 15 de enero del mismo año, 22 de mayo y 30 de octubre de 2019, 5 de julio de 2018, 1° de noviembre de 2017, entre otras. Sin embargo, también pone de presente que, en ninguno de estos casos, se analizó expresamente la competencia de esa Corporación para dirimir tales controversias o si las partes integraban una misma jurisdicción.
[16] La Corte Suprema de Justicia ha considerado que carece de competencia para resolver conflictos entre jueces del circuito y autoridades administrativas, cuando estima que aquellas desplazan a otros jueces del circuito. Por consiguiente, estima que, en estos casos, la atribución para resolver conflictos de competencia es de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial (AC2977-2021).