SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER AL AUTO 096 DE 2019Ref.: expediente T-6.042.811Solicitud de nulidad de la sentencia T-596 de 2017Magistrado sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLOCon el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, me aparto de la posición mayoritaria en el asunto de la referencia, en virtud de las siguientes razones:1. En opinión de los accionantes, para declarar la improcedencia de la acción, la sentencia T-596 de 2017 no tuvo en cuenta su condición de sujetos de especial protección constitucional. Al respecto, reiteraron que son pescadores tradicionales que habitan los pueblos palafitos de la Ciénaga Grande de Santa Marta y forman parte de comunidades víctimas del conflicto armado. Además, sostuvieron que se encuentran atravesando una difícil situación socioeconómica derivada de la grave degradación medioambiental de la Ciénaga y, por tanto, de la imposibilidad para pescar. A su juicio, la omisión sobre esta situación vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues se trata de un asunto de relevancia constitucional, que de haberse estudiado habría generado una decisión diferente, en la medida en que la Corte habría tenido de adelantar un juicio de procedibilidad más flexible.
2. No obstante, en el Auto objeto del presente salvamento de voto, la Sala negó la solicitud de nulidad, esencialmente bajo el argumento de que si bien no se presentaron consideraciones específicas acerca de la condición de sujetos de especial protección de los accionantes, «esto no afecta el sentido de la decisión de declarar improcedente la acción de tutela». Lo anterior, en la medida en que la controversia planteada suscitaba un debate probatorio complejo y «por la aptitud y eficacia de la acción popular para desarrollar tal debate».3. En mi criterio, el análisis omitido por la Corte era fundamental para solucionar el caso de la referencia. En efecto, de conformidad con la jurisprudencia en vigor, la acción de tutela es procedente para proteger los derechos fundamentales de quien se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, aunque existan otros mecanismos de defensa judicial que, en principio, sugieran que la acción no cumple el requisito de subsidiariedad, como en este caso. Lo anterior, porque exigir idénticas cargas a personas que soportan diferencias materiales relevantes, como la falta de recursos económicos, puede resultar discriminatorio y comportar una violación del derecho al acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones.4. De acuerdo con los antecedentes del caso, uno de los accionantes tiene a su cargo a su hermana menor de edad y devenga un ingreso mensual inferior al salario mínimo y, según la información suministrada por las entidades que participaron en el trámite, las viviendas en las que habitan los actores no cuentan con servicios públicos domiciliarios. Además, quedó demostrado que la contaminación del agua y la mortandad de peces les impide desarrollar su oficio y, por tanto, garantizar su sustento en condiciones de dignidad y obtener el alimento que necesitan para sobrevivir. Ahora bien, esta Corporación ha reconocido que las comunidades de pescadores y todas aquellas que dependen de los recursos del medio ambiente merecen una especial atención por parte del Estado, toda vez que, por lo general, se trata de personas de bajos ingresos, que con su oficio artesanal garantizan sus derechos a la alimentación y a su mínimo vital. En este orden, la Corte ha destacado que la contaminación y destrucción de los ecosistemas marinos redunda en un deterioro de la calidad de vida de los pescadores artesanales, pues cualquier acción que de alguna manera reduzca o disminuya la cantidad de especímenes afecta sus derechos fundamentales.5. A mi juicio, lo anterior era suficiente para considerar que (i) la acción de tutela, no obstante la existencia de un medio ordinario de defensa judicial, sí era procedente para proteger los derechos fundamentales de los accionantes al mínimo vital, al trabajo y a la vida digna y (ii) que la acción popular era ineficaz, dada la urgencia de proteger esos derechos. En este escenario, es claro que los actores sí tenían la condición de sujetos de especial protección constitucional, en razón de la situación de debilidad extrema en la que se encuentran y la naturaleza del oficio del cual derivan sus ingresos. Por ello considero que este asunto implicaba para la Sala el deber de efectuar un análisis flexible de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, en particular del requisito de subsidiariedad.6. De hecho, en la sentencia de tutela cuya nulidad se solicita, la Sala aclaró que la acción de tutela es procedente «cuando, por las circunstancias del caso, exista necesidad de ofrecer una respuesta judicial rápida por la presencia de sujetos de especial protección constitucional» (negrilla del texto original).Visto lo anterior, no se entiende cómo, a pesar de tener clara la subregla jurisprudencial antes indicada, y de conocer la difícil situación en la que se encuentran los accionantes, la Sala prefirió omitir este análisis, para luego concluir que la acción de tutela no era procedente.
7. En este sentido, el argumento en virtud de cual los accionantes no respondieron a la constatación efectuada por la Corte respecto del incumplimiento de dos de los cuatro requisitos del juicio material de procedencia no desvirtúa el hecho de que la Sala de Revisión no tuvo en cuenta la situación de especial vulnerabilidad de los accionantes. Sin duda, este es un análisis previo que no comprometía la decisión final acerca de si estaba probada o no la afectación de un derecho fundamental y sobre la manera y las medidas que debía adoptar la Corte para proteger ese derecho, en caso de que tal afectación estuviera acreditada.8. De otro lado, estimo que «la complejidad y profundidad técnica del debate probatorio» es un criterio que resulta problemático para verificar la procedibilidad de la acción de tutela en los casos en que se alega la vulneración de derechos fundamentales que están en conexidad, por diversas circunstancias, con derechos colectivos. Aunque la prueba en el trámite de la acción de tutela es sumaria, esto no significa que la Corte no pueda decretar y analizar las pruebas necesarias para determinar si existe vulneración de derechos fundamentales. Aceptar lo contrario es tanto como sostener que cuando existen dudas sobre la afectación de un derecho fundamental, lo correcto es que el juez de tutela niegue el amparo y no que determine, con sustento en todos los medios que se encuentren a su alcance, si tal afectación tuvo lugar. Además, un precedente de esta naturaleza obliga a responder importantes interrogantes acerca de cuándo un caso plantea un debate probatorio complejo. La sentencia parece sostener que este escenario se presenta cuando es necesario practicar pruebas –se rechazó la solicitud de inspección judicial elevada por los actores, por considerar que en el expediente ya reposaban pruebas relevantes y pertinentes– o cuando estas requieren un estudio técnico –se dijo que el caso ameritaba un estudio técnico sobre las causas, efectos y responsables de la situación actual–. No obstante, esta conclusión es a todas luces inaceptable, porque, por un lado, los casos más sencillos pueden requerir pruebas adicionales a las que se encuentran en el expediente y, por otro, sugiere que mediante la acción de tutela solo se pueden resolver problemas jurídicos de menor envergadura, dadas las supuestas limitaciones del juez de tutela para conducir procesos en los que, para aclarar los supuestos fácticos y jurídicos, se requieran pruebas diferentes a las ya aportadas por las partes.En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi discrepancia. Fecha ut supraCRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada ---pies de página--- Ver folios 1 – 34 cuaderno de la nulidad. Artículo
17. Cuando el proyecto de fallo no fuere aprobado, el magistrado sustanciador podrá solicitar al Presidente de la Corte que designe a otro para que lo elabore. Cuando el criterio de un magistrado disidente hubiere sido acogido, el Presidente de la Corte podrá asignarle la elaboración del proyecto de fallo. Artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional. Ver folios 170 – 176 cuaderno de la nulidad. “ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental (…)”.“ARTÍCULO 2o. FACULTAD A PREVENCIÓN. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales; las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible; las Unidades Ambientales Urbanas de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993; los establecimientos públicos a los que hace alusión el artículo 13 de la Ley 768 de 2002; la Armada Nacional; así como los departamentos, municipios y distritos, quedan investidos a prevención de la respectiva autoridad en materia sancionatoria ambiental. En consecuencia, estas autoridades están habilitadas para imponer y ejecutar las medidas preventivas y sancionatorias consagradas en esta ley y que sean aplicables, según el caso, sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades”. En el auto 022A/98 la Corte indicó que: “En asuntos de constitucionalidad, la nulidad de una sentencia será siempre un asunto excepcional y extraordinario, que puede producirse en uno de dos momentos: en el del trámite procesal, o en el de la sentencia misma, y en ambos casos por violación del debido proceso”. Auto 350/10. Auto 238/12, citando apartes del Auto 264/09. En el auto 149/08 este Tribunal explicó: “Lo expuesto, significa que no es suficiente el expresar razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante con la decisión adoptada”. Auto 131/04. Auto 188/14. Auto 031A/02. Auto 031A/02, auto 162/03 y auto 063/04. En al auto 031A/02, citado posteriormente en múltiples providencias, indicó: “El artículo 34 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con una grave violación al debido proceso (…). Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la ratio decidendi de la sentencia de la cual se predica la modificación (…); en caso contrario, “[L]as situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, porque son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas”. Auto 062/00. Auto 091/00. Auto 022/99. Auto 082/00. Auto 031A/02. Auto 542 de 2018. Auto 542 de 2018. Folios 112, 113 y 118 cuaderno de la nulidad. Artículo 106 del Reglamento interno de la Corte (Acuerdo 02 de 2015): “Una vez presentada oportunamente una solicitud de nulidad y previa comunicación a los interesados, la misma deberá ser resuelta por la Sala Plena de acuerdo con las siguientes reglas: (…)”. De acuerdo con el documento doc05415920181018100237 adjunto en el CD, que se encuentra en el folio 120 del cuaderno de nulidad. Auto 188/14. Ibíd. Auto 051/12. Ibíd. Sobre el particular en el auto 149/08 la Corte señaló respecto de la carga de argumentación exigible del solicitante: “En ese sentido la jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado que quien acude en solicitud de nulidad de una sentencia proferida por una sala de revisión, debe acreditar el cumplimiento de unos requisitos de procedibilidad, además de invocar y sustentar, cualquiera de las causales de procedencia de nulidad de las sentencias específicamente señaladas por la doctrina constitucional.” En esa misma dirección el Auto 051 de 2012 sostuvo “que el carácter excepcional de la nulidad de los fallos de la Corte impone al solicitante la carga de argumentación de identificar con suficiencia y claridad una vulneración grave del debido proceso que afectó el sentido de la decisión y que además se desprende directamente del texto de la sentencia censurada, de modo que la solicitud de nulidad no puede basarse simplemente en una inconformidad con la decisión o la ocurrencia de defectos de procedimiento o de valoración probatoria que no inciden en la decisión final del caso sometido a estudio”. Auto 389 de 2016. Auto 389 de 2016. Folio 12 del cuaderno primero. Folio 27-29 del cuaderno primero. Tribunal Administrativo del Magdalena. Sentencia 13 de marzo de 2013. Pág.
26. Dijo la Corte en el fundamento jurídico 197, luego de referir diferentes pruebas aportadas al proceso: “No obstante lo anterior, no existe prueba que lleve al convencimiento de esta Sala que de esa situación ambiental, que parece estar afectando el recurso hídrico y pesquero, implique una amenaza real y singularizada de los derechos fundamentales de los accionantes. Si bien existen pruebas orientadas a acreditar la problemática ambiental de la CGSM, lo cierto es que de las respuestas de los accionantes luego de la solicitud de este Tribunal, no se sigue una amenaza real y singular a los derechos fundamentales que pueda justificar el desplazamiento de la acción popular en un asunto que, por los intereses colectivos cuya protección se solicitaba y por su complejidad técnica y probatoria, demanda que su examen tenga lugar a través de dicha acción. Para la Corte, no basta con indicar y explicar el problema ambiental para inferir de la afectación de un derecho colectivo, una amenaza singular de un derecho fundamental”. Ibíd. Corte Constitucional. Sentencia T-362 de 2014 La cita se encuentra incluida en la sentencia). Ver, entre otras, Consejo de Estado. Sala de los Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de septiembre de 2014. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de septiembre de 2014. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de octubre de 2014. Consejo de Estado. Sala de los Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 22 de enero de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 5 de febrero de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 12 de febrero de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014. Cabe destacar, además, que ya han existido acciones populares, como la del río de Bogotá y aquellas citadas en la nota al pie 239, cuyas órdenes plantean soluciones estructurales y suficientes a problemáticas ambientales complejas similares a la estudiada en este proceso de tutela. Por ejemplo, el Consejo de Estado, en su calidad de juez popular, ha ordenado medidas estructurales, tales como: (i) la construcción de un observatorio regional ambiental y de desarrollo sostenible del río Bogotá, (ii) la constitución de un sistema de información ambiental sobre el río Bogotá; (iii) la identificación de las zonas para identificar los diferentes usos en los terrenos colindantes con el río de Bogotá; (iv) la actualización del plan de ordenamiento y manejo de la cuenca del río Bogotá, (v) el asesoramiento y modificación de los POTs, (vi) el ajuste de los planes de gestión integrada de residuos sólidos, (vii) la implementación de planes de rehabilitación del río, (viii) la creación de un sistema de evaluación del riesgo y valoración del daño ambiental; (ix) la constitución de consejo estratégico para la gerencia de la cuenca; (x) la articulación de los proyectos de adecuación y recuperación hidráulica, (xi) la constitución de un fondo común de cofinanciamiento para la adecuación del río de Bogotá, (xii) la construcción y ampliación de plantas de tratamiento de aguas residuales, (xiii) la capacitación a las autoridades sobre el manejo y normas para la protección de los ecosistemas; (xiv) la priorización de líneas de investigación e inclusión de proyectos ambientales en los proyectos escolares, (xv) la capacitación y reubicación laboral de las personas que dejen la actividad de las curtiembres, entre otras órdenes adicionales (CE. Sent. 28 de marzo de 2014), (xvi) proceder a mantenimientos periódicos de las cunetas de la vía férrea para evitar el estancamiento de aguas y la afectación al medio ambiente (CE. Sent. 18 de septiembre de 2014); (xvii) ordenar al Municipio que elabore un plan de acción para la reubicación que residen sobre la margen derecha de la vía que del Municipio de Manizales conduce al Municipio de Arauca (CE. Sent. 18 de septiembre de 2014); (xviii) ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá efectúe el acotamiento de la faja paralela a la fuente hídrica y profiera la decisión dentro del trámite administrativo sancionatorio ambiental (CE. Sent. 16 de octubre de 2014); (xix) ordenar al Municipio de Florencia que adelante las gestiones para aplicar el contenido ambiental a las personas naturales y jurídicas que afecten el medio ambiente (CE. Sent. 22 de enero de 2015); (xx) ordenar la vigilancia del uso adecuado del suelo y el retiro de la maquinaria de la zona (CE. Sent. 5 de febrero de 2015) (La cita se encuentra incluida en la sentencia). Señaló: “Si bien la acción de tutela no cumple con las condiciones sustantivas para la procedencia cuando existe perturbación de derechos colectivos, la Sala considera pertinente, por razones de suficiencia argumentativa, pronunciarse sobre el juicio de eficacia de la acción popular en relación con el caso concreto”. Ver T-1087 de 2003. Sobre esto último, especifica la Corte Constitucional que en el caso de los debates adelantados en la Sala Plena esta Corporación, a pesar de haber sido derrotada una ponencia “[e]l magistrado ponente original podrá conservar la ponencia cuando concurra con la mayoría en las decisiones principales del fallo” (Reglamento Interno de la Corte Constitucional, Acuerdo 02 de 2015, Art. 34). Acorde con el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 “Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991” prevé la posibilidad de aplicar los principios generales del Código de Procedimiento Civil, para interpretar las normas del Decreto 2591 de 1991, en todo aquello que no sea contrario al mismo. En consecuencia, el artículo 279 consagra una manifestación del principio de publicidad de las providencias judiciales. El término jurisprudencia en vigor «corresponde al precedente constitucional fijado reiteradamente por la Corte, que en diversas decisiones trata problemas jurídicos análogos con presupuestos fácticos idénticos, frente a los cuales adopta de manera uniforme la misma regla de decisión» (Auto 344 de 2010). Sobre el desconocimiento de la jurisprudencia en vigor como causal de nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, se pueden consultar los autos 290 de 2016, 148, 144 y 110 de 2012, y 019 de 2011, entre otros. Así, por ejemplo, en la sentencia T-104 de 2018, esta Corporación afirmó: «El amparo constitucional resulta procedente en aquellos eventos en que existiendo otros mecanismos ordinarios de protección, estos se tornan ineficaces y carecen de idoneidad para evitar un perjuicio irremediable, o cuando recae sobre un sujeto de especial protección. || Respecto de esa última calidad, la Corte Constitucional indicó que la categoría de sujeto de especial protección constitucional está conformada por “aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o social particular, merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva”. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que en este grupo de especial protección se encuentran “los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza”, de tal manera que resultaría desproporcionado exigirle a este tipo de personas (en una situación de vulnerabilidad) el “agotamiento de actuaciones administrativas o judiciales de carácter ordinario, que por su dispendioso y lento trasegar judicial, no surgen como el medio más adecuado e idóneo para proteger de manera oportuna y efectiva sus derechos fundamentales”». Sentencia T-074 de 2015. Sentencia T-348 de 2012. Sentencia T-606 de 2015. Se citan las sentencias T-218 de 2017 y T-306 de 2015. Los dos elementos que encontró la Sala que no reunía la solicitud de amparo son «inexistencia de prueba de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, de manera tal que ella no sea hipotética, y de que la orden judicial del juez de tutela y en esa medida las pretensiones de los accionantes estuvieran orientadas al restablecimiento del derecho fundamental afectado y no del derecho colectivo en sí mismo considerado».