SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOMAURICIO GONZALEZ CUERVO AL AUTO 086 12Referencia: expediente OG-141Objeciones Gubernamentales: Proyecto de Ley No.200 09 -Senado- y No.235 11 –Cámara- “Por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona” Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao PérezA continuación expongo los motivos que me llevan a apartarme de la decisión mayoritaria tomada por la Sala.El Gobierno Nacional objetó el proyecto de Ley número 200 de 2009 Senado y 235 de 2011 Cámara por razones de inconstitucionalidad. Consideró, en primer lugar, que el Legislador se extralimitó en su facultad normativa lo cual se reflejaba en una inconsistencia entre los motivos de la ley y su texto. Además evidenció una instrumentalización de la facultad de configuración del Legislador para restringir las funciones que la Constitución Política asignó al Consejo Superior de la Judicatura en el articulo 257 numeral 1º, desarrollados en el artículo 19 de la Ley 279 de 1996. Asimismo, el Gobierno alegó que, aunque aparentemente el proyecto de ley se limitaba a declarar como patrimonio cultural e histórico de la Nación un Tribunal Judicial, los efectos de dicha declaración se traducían en una limitación de las competencias constitucionales confiadas al Consejo Superior de la Judicatura y en la consecuente afectación de la estructura de la administración de justicia. El Auto 082 de 2012 resolvió devolver el expediente legislativo al Congreso de la República, para que subsane el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales, en las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes. Dicha decisión tuvo en consideración el precedente constitucional fijado en los Autos 031 y 032 de 2012 acorde con el cual, la aprobación del informe de objeciones presidenciales no es un simple trámite formal y debe hacerse a través de votación nominal y pública. Esta interpretación se fundamenta en el artículo 133 C.P. que generaliza esta modalidad de votación para la adopción de decisiones en las corporaciones públicas de representación popular. Y a su vez, se refuerza con una interpretación del numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, que excluye de su aplicación la votación de las objeciones gubernamentales que cuenten con unanimidad, esto es, la posibilidad de votarlas en forma ordinaria y no nominal. De este modo, de acuerdo con el precedente adoptado por el Auto 086 de 2012, el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 sobre excepciones al voto nominal y público, no comprende la hipótesis de aprobación o negación de las objeciones gubernamentales. El precedente jurisprudencial se sustenta en el argumento de que la aprobación de objeciones presidenciales es diferente de la votación del articulado objetado, porque en el primer caso se está ante la decisión de “insistir en la sanción de un proyecto de ley (…)” mientras que en el segundo caso se está “ante la consideración de un articulado”Sin duda la consecuencia de la presentación de objeciones es la reconsideración del articulado objetado por el propio Congreso de la República. En este sentido, no se trata de un poder de veto presidencial sobre el ejercicio de la función legislativa. Más bien, una mera facultad de provocar la reconsideración del proyecto impugnado, a cargo del propio Legislador, cuya insistencia prevalece sobre la voluntad del Ejecutivo: bien porque desatendidas las objeciones de inconveniencia, éste deba sancionarlo; o bien porque desestimadas las objeciones de inconstitucionalidad, proceda el examen judicial de su constitucionalidad (CP, 167.1,2,3). En realidad, la reconsideración del proyecto de ley objetado va acompañada de una consecuencia fundamental en el procedimiento legislativo. Esta consiste en que la reconsideración del articulado impugnado corre por cuenta de las plenarias de las cámaras. De este modo, la formulación de la objeción presidencial no implica que el proyecto objetado deba someterse a un nuevo trámite: “si lo objetare, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen” (CP, 165), dice la norma, no para primer debate en comisiones sino “a segundo debate” (CP, 167.1). De este modo, el trámite de las objeciones forma parte del mismo proceso de formación de la ley objetada.La anterior conclusión es consistente con el tratamiento sistémico que la Constitución y la Ley Orgánica dan a la regulación de las objeciones. Los artículos constitucionales 165, 166 y 167, que se ocupan del trámite de las objeciones al articulado total o parcial de un proyecto de ley, son parte del bloque normativo que del artículo 154 al 168 superior regula el proceso de formación de las leyes, desde su origen hasta su sanción y promulgación, en el Capítulo 3 “De Las Leyes”, parte del Título VI o De la Rama Legislativa. Por su parte, los artículos 197 a 200 de la Ley 5 de 1992 que desarrollan o repiten las normas constitucionales relativas a las objeciones, están contenidas en la Sección “Otros Aspectos en el Trámite” del Capítulo “Proceso Legislativo Ordinario” -Cap. V- de la ley orgánica del reglamento del Congreso. En suma, el trámite de las objeciones que el Gobierno Nacional presenta a las cámaras legislativas, hace parte del trámite del proyecto de ley objetado, como una vicisitud propia del mismo. De este modo, la primera condición establecida en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 para la procedencia de la votación ordinaria de las objeciones -“cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad”-, se cumple cabalmente: porque el trámite de una objeción gubernamental es parte del trámite de un proyecto de ley. Al presentar las objeciones, el Gobierno expresa las razones políticas o jurídicas para oponerse a la sanción de un proyecto de ley y buscar el retiro total o parcial de su articulado. El informe sobre la ponencia es, en realidad, un debate sobre la permanencia o el retiro del articulado ya votado, a cuya reconsideración conduce la objeción: lo que hacen las cámaras al debatir las razones de impugnación del proyecto de ley, es decidir la re-aprobación o definitiva negación del articulado objetado. En efecto, la materia sobre la que recae la objeción es la misma materia sobre la que recae el segundo debate: el articulado del proyecto en cuestión. El informe que presentan los congresistas designados a las comisiones o cámaras legislativas, es una ponencia que evalúa el mérito de los cargos gubernamentales en que se basa la objeción, de modo que aprobar el informe de objeciones equivale a “negar todo o parte del articulado de un proyecto” como improbar el informe de objeciones equivale a “aprobar todo o parte del articulado de un proyecto”. Por lo mismo, la Constitución y la Ley Orgánica no hablan de la negación del informe de objeciones sino de la insistencia de las cámaras en el articulado del proyecto (CP, 167.3); y aluden al deber de sanción presidencial, no por ser negado informe alguno de objeciones sino porque, reconsiderado, el proyecto “fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara”. En síntesis, a someterse un informe de objeciones a la consideración de las cámaras, se está sometiendo a su consideración -reconsideración- la aprobación del proyecto de ley objetado.Así, no se pueden divorciar los actos de aprobación de informes de objeciones de los actos de aprobación de los proyectos de ley: son momentos de un solo acto complejo de votación del articulado, surtido a través de ritualidades inescindibles. Así, siendo posible la votación ordinaria y no nominal del articulado de un proyecto de ley que concita unanimidad, es factible volver a votar el proyecto objetado, a partir del informe de objeciones, mediante actos de votación ordinaria.Cabe precisar que la votación nominal y pública tiene una finalidad específica: transparentar la decisión de cada uno de los miembros de la corporación y el ejercicio de la actividad legislativa, para hacer posible, justamente, que la opinión y el elector deduzcan responsabilidades políticas de las actuaciones públicas de sus representantes. En tal sentido, el artículo 2 de la Ley 1431 11 -artículo 130 de la ley 5 92- reconoce tal fin, al referirse a los procedimientos necesarios para que se “acredite el sentido de voto de cada congresista”. Por su parte, la decisión de someter a votación ordinaria -no pública y nominal- determinados asuntos, obedece variadas razones: (i) por tratarse de votaciones de trámite o informes en el marco de las funciones legislativas o de control de las cámaras; (ii) por versar sobre votaciones de fondo sobre el contenido mismo de los proyectos de ley que anteriormente han sido debatidos; (iii) por tratarse de votaciones sobre el contenido de proyectos de ley que siendo materia de consenso se aprueban por unanimidad. De este modo, la lógica de no exigir votación nominal y pública cuando haya unanimidad en la aprobación parcial o total de un proyecto de ley radica en que el solo hecho de la unanimidad pone en evidencia “el sentido del voto de cada Congresista”, justamente la finalidad buscada con la votación pública y nominal. El contenido del voto del congresista, igual al de todos sus colegas de colegiatura, se hace de público conocimiento con la certificación de la votación unánime. El fin de exigibilidad de la responsabilidad política del elegido y de transparencia en el proceso legislativo, esto es, el principio democrático que se quiera salvaguardar con el voto nominal y público, se preserva a través de esta otra forma de votación. Así, no solo no se sacrifican los fines de la votación nominal sino que, al tiempo, se realiza otro fin jurídicamente instituido: la celeridad y eficacia de los procesos parlamentarios y la función legislativa. Resultaría en extremo formalista y redundante que, enterado el público del sentido del voto de todos los congresistas en virtud de la aprobación unánime de unas objeciones y un articulado, se exigiese la votación nominal para conocer lo ya sabido. Cabe en este punto recordar el principio de instrumentalización de las formas, que en tantas ocasiones analizado por la Corte, según el cual las reglas procesales “deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, o bien, considerando el valor material pretendido con las reglas, sin desconocer el respeto de las normas procesales. Así, al exigir la votación nominal y pública para la aprobación de un informe de objeciones, cuando la voluntad del legislador ha sido unánime, se erige en un formalismo que no persigue ninguna finalidad material definitiva o relevante para el sistema democrático. Por eso, la interpretación del numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 11, como excluyente de la procedencia de votaciones ordinarias y unánimes de informes de objeciones, desconoce la regla jurisprudencial de instrumentalidad de las formas y se constituye en un caso de exceso ritual manifiesto.Tampoco podría aducirse que la exigencia de votación nominal responda a la necesidad de publicitar una decisión que versa sobre un conflicto de poderes -la objeción del Ejecutivo a un proyecto del Legislativo-. Primero, porque la unanimidad -como se expresó- por sí sola revela el sentido del voto de cada congresista. Segundo, porque el Constituyente de 1991 ya dio respuesta a tal inquietud, al establecer un procedimiento agravado de aprobación de las objeciones presidenciales: la mayoría absoluta de los votos de los miembros de cada cámara. No está de más recabar en que la unanimidad al momento de una votación no significa necesariamente ausencia de debate durante la etapa previa de la deliberación, en comisiones o plenarias.En suma, (i) si el trámite de una objeción hace parte del trámite de un proyecto de ley -el objetado- y (ii) si la unanimidad de los miembros de la plenaria de las cámaras respecto de acoger o rechazar un informe de objeciones es necesariamente unanimidad para “aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto”, debe concluirse que se cumplen los requisitos exigidos en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, máxime cuando la norma no se distingue o hace referencia a una etapa específica de aprobación del proyecto sino alude de manera genérica a la unanimidad en el trámite de un proyecto de ley. En otras palabras, la consideración de un informe de objeciones equivale esencialmente a la reconsideración del articulado objetado, ya que al votar negativa o afirmativamente el primero se está votando afirmativa o negativamente el segundo, de modo que la “decisión del Congreso de insistir en la sanción de un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional” implica forzosamente “la consideración de un articulado”. Además, el fin de la votación nominal y pública -el conocimiento del sentido del voto de los incorporados- se obtiene satisfactoriamente a través del mecanismo del voto ordinario, ganando, además, celeridad y eficacia en el ejercicio de la función legislativa. Así, dada la voluntad de aprobación o improbación unánime de un informe de objeciones presidencial por parte de las cámaras legislativas, tal decisión procede mediante votación ordinaria, a menos que algún miembro de ellas solicite la votación nominal.MAURICIO GONZÁLEZ CUERVOMagistrado ---pies de página--- Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 19 de diciembre de 2011 Folio 23 del cuaderno principal Folio 17 a 22 del cuaderno principal Informe presentado el 10 de noviembre de 2011 por el Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda y el Representante Carlos Eduardo León Celis. Aprobado el 23 de noviembre de 2011 por el Senado de la República y el 29 de noviembre de 2011 por la Cámara de Representantes. Comunicaciones remitidas por la Cámara de Representantes el 25 de enero de 2012 (Folio 210), y por el Senado de la República el 2 de febrero de 2012 (Folio
238) Ver entre otras Sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996, C-510 de 1996, C- 028 de 1997 C-1040 de 2007 y C-315 de 2008. Ver Folio 17 Gaceta del Congreso n. 860 de 2011. Acta n. 21 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n. 1018 del mismo año. Acta n. 22 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n. 20 de 2012. Acta n. 102 de la misma fecha, publicada en la Gaceta n. 14 del 2012 Acta n. 103 de la misma fecha, publicada en la Gaceta n. 29 del 2012 Gaceta n. 20 de 2012, página 24 Oficio del 22 de marzo de 2012, recibido en la Secretaría de la Corte constitucional el 23 de marzo de 2012, en respuesta al Auto del 16 de marzo de 2012 Gaceta del Congreso n. 29 de 2012, pag. 27 a 31 Una síntesis comprehensiva de esa doctrina puede consultarse en el Auto 089 de 2005. Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2001. Esta clasificación es tomada de la sentencia C-737 de 2001, reiterada en varias de las decisiones que analizan el tópico de los vicios de procedimiento subsanables. Ibídem. Corte Constitucional, autos A-038 de 2004, A-136 de 2004, A-128 de 2007 y A-343 de 2009. Relativos a: la titularidad del poder de objeción en cabeza del Gobierno, los términos para objetar, su devolución a la cámara de origen, la votación de las objeciones y su aprobación por mayoría calificada, la insistencia del Legislador o la improbación de las objeciones, las modalidades de objeción por inconstitucionalidad o inconveniencia y el respectivo procedimiento. Cita parcial del numeral 16 del artículo 1, Ley 1431
11. Cita parcial del numeral 16 del artículo 1, Ley 1431
11. ARTÍCULO
130. VOTACIÓN NOMINAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Como regla general, las votaciones serán nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen.En toda votación pública, podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado de la votación (…). ARTÍCULO
130. VOTACIÓN NOMINAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Como regla general, las votaciones serán nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen.En toda votación pública, podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado de la votación (…). La excepciones a la regla de la votación nominal y pública, establecidas en el artículo 1 de la Ley 1431 11, se consagran “Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3º de este reglamento” –Ley 5ª de 1992-. C-131 de 2009, C-473 de 2004, C-737 de 2001, entre muchas otras El artículo 1º de la Ley 1431 11 -artículo 129 de la Ley 5ª 92-, dice en el numeral 16: “Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros” (…). (subraya fuera del original) Expresiones de la razón de la decisión contenida en el Auto 032 12 de esta Corte, según el cual la excepción a la regla de votación nominal, consagrada en el numeral 16 del artículo 1º de la ley 1431 11: “(…) está dirigida a aquellos casos en que sometido un articulado a la consideración de las cámaras legislativas, exista unanimidad acerca de aprobar o negar todo o parte del mismo. Esta es una hipótesis diferente a la de aprobación del informe de objeciones gubernamentales, pues en este escenario no se está ante la consideración de un articulado, sino ante la decisión del Congreso de insistir en la sanción de un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional”. (Ver supra 4.1.3.3.)