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Auto A-080/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 080 DE 2024
Ref.: Expediente CJU-4546
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito del Distrito Judicial de Bogotá D.C.
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente Auto con fundamento en los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor José Ignacio Riaño Cortés, de la cual conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (en adelante, simplemente, el Tribunal Administrativo), en la que solicitó que se declarara la nulidad parcial de dos resoluciones del Instituto de Seguros Sociales (emitidas el 27 de noviembre de 2009 y el 18 de julio de 2011, respectivamente) relacionadas con el reconocimiento y pago de una pensión de vejez al demandado, así como con la fecha a partir de la cual la prestación social correspondiente debía comenzar a hacerse efectiva. Como consecuencia de la referida pretensión de nulidad, Colpensiones solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se le ordenara al demandado reintegrarle lo pagado en exceso por concepto del mencionado reconocimiento pensional «a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados, hasta que cese el pago o se declare la suspensión provisional y las que se sigan causando, a favor de [la demandante]». Finalmente, la entidad accionante solicitó que se dispusiera la indexación e incremento por intereses de las sumas de dinero que le fueran reconocidas como consecuencia de las pretensiones de nulidad.
2. Mediante Auto del 12 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo dispuso declarar su falta de competencia para conocer del proceso. Como fundamento de su decisión, el Tribunal sostuvo que el numeral 4º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) prevé que la jurisdicción administrativa conoce de los procesos «relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público». Así, sin más, el mencionado juez de la jurisdicción administrativa dispuso remitir el respectivo expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá D.C. Reparto.
3. Una vez asignado el proceso al Juzgado Veintidós del Circuito de dicha especialidad. Mediante Auto del 7 de julio de 2023 el Juzgado declaró su falta de competencia jurisdiccional para conocer de la demanda y suscitó conflicto negativo de jurisdicción con el Tribunal Administrativo. En sustento de su decisión, dicha autoridad invocó (i) el artículo 104 del CPACA, que establece la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa para conocer «de las controversias y litigios originados en actos [ ] sujetos al derecho administrativo»; (ii) una jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado[1], (iii) el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo, (iv) una jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[2], en donde se habría señalado que «la administración al expedir un acto administrativo que reconoce u otorga derechos a particulares, deberá discutir su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues es demandante de su propio acto, lo que se ha considerado doctrinalmente como acción de lesividad, debido a que lesiona los intereses de la propia administración»; y (v) otra jurisprudencia del Consejo de Estado[3] en donde dicha entidad habría dicho que «si la administración consideraba que el reconocimiento extinguido era ilegal, el único camino jurídico - legal de que disponía era el de demandar su propio acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, hecho que no ocurrió».
II. CONSIDERACIONES
4. El numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política -modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015-, prevé que esta Corporación es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones.
5. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más órganos judiciales de distintas jurisdicciones o especialidades discrepan en torno a la competencia que cada uno de ellos tiene para conocer de un determinado proceso. Así, tales conflictos pueden ser positivos, cuando las autoridades de distintas jurisdicciones o especialidades reclaman ser las competentes para conocer de un determinado proceso; o negativos, cuando dicha competencia es concurrentemente negada por dichas autoridades.
6. La jurisprudencia señala que, para que se suscite un conflicto de competencia entre jurisdicciones, deben concurrir los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. En Auto 231 de 2020[4], la Sala Plena explicó estos presupuestos y recordó que: (i) el presupuesto subjetivo prevé «que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[5]»; (ii) el presupuesto objetivo exige la existencia de «una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[6]»; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual «es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[7]».
7. La Corte de entrada verifica la existencia de los presupuestos recién aludidos. En efecto, el conflicto de la referencia: (i) se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones; esto es, entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa, y el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito del Distrito Judicial de Bogotá D.C., en su condición de autoridad de la jurisdicción ordinaria (presupuesto subjetivo); (ii) versa sobre una acción judicial en donde Colpensiones persigue que se declare la nulidad de unas resoluciones del Instituto de Seguros Sociales relativas al reconocimiento de una pensión de vejez de una persona natural y, consecuentemente, que este le reintegre las sumas que se le pagaron por virtud de dichos actos administrativos (presupuesto objetivo); y (iii) tanto la autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - como aquella de la jurisdicción laboral ordinaria - el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito del Distrito Judicial de Bogotá D.C.- negaron su competencia jurisdiccional para conocer de la referida acción. (Ver párrafos 2 y 3 de los Antecedentes).
8. Se trata, entonces, de un conflicto de competencia jurisdiccional negativo entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Para darle solución al mismo, la Sala estudiará lo que ha dicho esta Corporación acerca de la jurisdicción competente para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio. Finalmente, la Sala dará solución al conflicto de la referencia.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio. Reiteración del Auto 316 de 2021
9. La jurisprudencia de la Corte ha sido pacífica al otorgarle a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio. De hecho, en reciente Auto 1362 de 2023[8], la Sala Plena recordó que, por lo menos desde el Auto 316 de 2021[9], «se determinó que el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración pretende la nulidad de su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, corresponde exclusivamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aun cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social. Esto, de conformidad a lo establecido en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.» Así, la Sala rememoró que en el mentado Auto 316 de 2021 se estableció como regla de decisión que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
10. Por ello, al resolver varios conflictos de jurisdicción negativos entre autoridades de la jurisdicción contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas, todas ellas, por Colpensiones contra actos administrativos que le reconocían el derecho pensional a distintas personas, mediante el referido Auto 1362 de 2023 la Sala resolvió dirimir dichos conflictos declarando que la competencia para conocer de dichos procesos le correspondía a las autoridades de la jurisdicción contencioso-administrativa[10].
11. Siguiendo la misma regla, mediante Auto 1901 de 2023[11], la Sala retomó la regla fijada por el mencionado Auto 316 de 2021 y recordando, además, que «mediante Auto 840 de 2021[12], esta Corporación extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 a aquellas demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones, en dicha oportunidad también dirimió el respectivo conflicto de jurisdicción declarando la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.
El caso concreto
12. En el proceso judicial objeto del presente conflicto de jurisdicciones, Colpensiones persigue la declaración de nulidad de unas resoluciones mediante las cuales el Instituto de Seguros Sociales (ISS) le reconoció la pensión de vejez a un particular.
13. Para la Sala es claro que, a pesar de que las referidas resoluciones fueron emitidas por el ISS, tales actos administrativos deben entenderse como actos propios de Colpensiones. Ciertamente, como se señaló en el Auto 1799 de 2022, «[d]e conformidad con el Decreto 2011 de 2012, Colpensiones subrogó las funciones del Instituto de los Seguros Sociales, por lo que cualquier referencia que se haga al Instituto de los Seguros Sociales (ISS) con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto citado, debe entenderse realizada a Colpensiones»[13]; regla esta que compagina con la fijada en el Auto 840 de 2021, según la cual «[l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones».
14. Por lo expuesto, la Sala reiterará las reglas señaladas en las providencias mencionadas y le asignará al Tribunal Administrativo la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de dos actos administrativos que se deben entender como propios. Consecuentemente, se dispondrá remitir el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A para que continúe en lo referente a su competencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito del Distrito Judicial de Bogotá D.C., en el sentido de DECLARAR que es competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el conocimiento del proceso de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones en contra del señor José Ignacio Riaño Cortés.
Segundo: REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-4546 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veintidós Laboral del Circuito del Distrito Judicial de Bogotá D.C y a los sujetos procesales interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Se citó el Auto del 28 de marzo de 2019 con radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00(4857-17), en el que se dijo: según la cual «en materia de controversias laborales y de seguridad social, en principio, la jurisdicción [de lo contencioso administrativo] juzga: a. La legalidad de los actos administrativos generales con contenido laboral que expidan las entidades públicas y particulares que desempeñen funciones públicas»;
[2] Se indicó citar una providencia del 24 de abril de 2019, bajo radicado No. 110010102000201900623 00 (16684-37).
[3] Se señaló citar la sentencia del 8 de marzo de 2010, Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación número: 25000-23-15-000-2009-01920-01.
[4] MP Alejandro Linares Cantillo.
[5] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[6] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[7] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[8] MP José Fernando Reyes Cuartas.
[9] CJU-489. Esta postura ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021; 382 de 2021; 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021. Además, se destaca que esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[10] Mediante el Auto 1362 de 2023 la Sala resolvió los conflictos de jurisdicción CJU-2332, CJU-2428, CJU-2461, CJU-2514, CJU-2521, CJU-2729, CJU-2771 y CJU-2861.
[11] CJU-3806, MP Cristina Pardo Schlesinger.
[12] CJU-143, MP. Paola Andrea Meneses Mosquera.
[13] En ese mismo sentido se puede consultar el FJ 20 del Auto1901 de 2023 (MP Cristina Pardo Schlesinger).