SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS AL AUTO 046 DE 2024 Referencia: expediente CJU-4318. Conflicto de jurisdicciones entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto a la decisión proferida en el asunto de la referencia.
1. En esta oportunidad, la Sala Plena dirimió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué y el Juzgado Quinto Administrativo de la misma ciudad, con ocasión de una demanda ordinaria laboral presentada por la señora María de los Ángeles Yaguara Mendoza, quien solicitó que se declarara la existencia de un contrato realidad con la Empresa de Servicios Públicos de Chaparral (Empochaparral ESP), entre el 31 de diciembre de 2005 y el 7 de diciembre de 2020, fecha en la que fue despedida de su cargo. Durante este período, la vinculación de la demandante se dio principalmente a través de contratos de prestación de servicios sucesivos, a excepción de los últimos seis meses, en los cuales se evidenció la existencia de un contrato laboral.
2. La Sala encontró que Empochaparral ESP es una empresa industrial y comercial del Estado, regida principalmente por el derecho privado. Adicionalmente, concluyó que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer demandas donde se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad de esta naturaleza, cuya regla general de vinculación es la de trabajador oficial, y cuando no es posible desvirtuar prima facie dicha regla.
3. Adicionalmente, estableció que si bien al proceso ordinario se allegaron varios contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes -durante 15 años-, también se probó un contrato laboral a término fijo entre junio y diciembre de 2020 -6 meses-. Este último elemento, imposibilitó a la Corte identificar un único vínculo entre las partes y, por tanto, se acudió a la regla general de vinculación de la entidad demandada para resolver el conflicto a favor de la jurisdicción ordinaria laboral.
4. En esos términos, la Sala descartó la aplicación de la regla de decisión del Auto 492 de 2021, según el cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos que pretenden determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. En consecuencia, se dispuso que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué es la autoridad competente para conocer de la demanda.
5. Manifiesto mi disenso porque considero que la decisión mayoritaria, al asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral, se apartó sin suficientes fundamentos del precedente establecido por esta Corte en el Auto 492 de 2021. En el caso concreto, si bien existió un contrato laboral entre la demandante y la entidad demandada por un periodo de seis meses en el año 2020, la controversia no gira en torno a ese vínculo38, sino alrededor de los múltiples contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes desde el año 2005 hasta el 2020. Por lo tanto, lo que se debate es si estos contratos estatales en realidad encubrían una relación laboral, asunto que, de acuerdo con la regla establecida en el Auto 492 de 2021, es competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, la Sala no debió ignorar que: "Lo que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades del sector público, para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad[,] solo cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados y por el término estrictamente indispensable, en los términos del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esto en la medida en que lo que se propone es el examen de la actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral"39.
6. Bajo ese entendido, como se indicó en el Auto 492 de 2021, cuando existe certeza sobre la existencia de un vínculo laboral y no se discute la relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, es válido definir la jurisdicción competente para conocer estos asuntos con base en las funciones que alega haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico). No obstante, esta regla no es aplicable cuando el objeto central de la controversia radica en el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado, porque en estos casos se requiere evaluar la actuación desplegada por las entidades públicas en la suscripción de contratos cuya naturaleza difiere de una vinculación laboral.
7. Ahora bien, en los autos 785 de 2022, 1652 y 2448 de 2023 esta corporación conoció de escenarios en los cuales los demandantes solicitaban la declaración de una relación laboral con diferentes entidades estatales. Durante el período de tiempo en que alegaban existió dicha relación laboral, suscribieron, por un lado, contratos a prestación de servicios directamente con la entidad y, por el otro, contratos con empresas de servicios temporales o cooperativas de trabajo asociado.
8. En las tres oportunidades, la Sala Plena resolvió reiterar el Auto 492 de 2021, en la medida en que encontró que, si bien se discute la existencia de una relación laboral que a primera vista pareciera corresponderle a la jurisdicción ordinaria, lo cierto es que el juez administrativo es el único habilitado para pronunciarse sobre la aparente celebración irregular de contratos de prestación de servicios con el Estado. Por lo anterior, se determinó que en estos casos lo que se busca es analizar la actuación de la administración a través de la revisión de contratos de carácter estatal, en orden a determinar si realmente se configuró una vinculación laboral encubierta.
9. De conformidad con los referidos pronunciamientos, a pesar de la concurrencia de distintos tipos de vinculación, en este asunto era necesario revisar, de manera integral, la presunta irregularidad en la celebración de contratos que dieron origen a la relación laboral con la entidad pública, tarea que solo puede ser abordada por el juez administrativo.
10. Al inaplicar dicho precedente y asignar el caso a la jurisdicción ordinaria laboral, la Corte varió su jurisprudencia sin una argumentación suficiente que justifique tal cambio. La existencia de un único contrato laboral al final de un extenso periodo cubierto por contratos de prestación de servicios no constituye un motivo suficiente para apartarse de la regla decantada en el Auto 492 de 2021, pues el objeto central de la controversia es la legalidad de los contratos estatales y no las prestaciones derivadas del vínculo laboral, el cual en la práctica ni siquiera es discutido.
11. Es preciso resaltar que el cambio jurisprudencial como el que ocurrió en este auto impone a los jueces unas cargas argumentativas que la Sala Plena no satisfizo. Como lo ha señalado esta corporación, cuando una autoridad judicial varía su jurisprudencia está en la obligación de (i) reconocer de manera explícita que se está apartando del precedente, (ii) exponer ampliamente las razones por las cuales considera necesario modificar su jurisprudencia, y (iii) mostrar suficientemente que el nuevo lineamiento jurisprudencial desarrolla valores, objetivos, principios y derechos constitucionales de manera óptima40.
12. En el presente caso, la decisión mayoritaria no cumplió con estas cargas, pues no reconoció expresamente que se apartó del precedente del Auto 492 de 2021; por el contrario, trató de realizar una diferenciación de los asuntos, misma que resulta desacertada a la luz de los autos 785 de 2022, 1652 y 2448 de 2023. Mucho menos expuso de manera amplia y suficiente las razones por las cuales ese cambio es necesario y representa un desarrollo óptimo de los principios constitucionales involucrados. La Sala solo se limitó a señalar que los temas a tratar diferían del Auto 492 de 2021 por la sola circunstancia de que obra un contrato laboral al final del vínculo, razonamiento superficial e incongruente con la línea jurisprudencial presentada. Este incumplimiento de las cargas argumentativas al variar la jurisprudencia genera inseguridad jurídica e incertidumbre sobre el alcance de las reglas fijadas por esta Corte.
13. Es fundamental resaltar que el respeto al precedente es un elemento esencial para garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante la ley. El precedente vincula a las autoridades judiciales, quienes tienen el deber de aplicar e interpretar el ordenamiento jurídico de manera consistente y coherente con las decisiones previas sobre la materia41. El seguimiento estable de la jurisprudencia otorga certeza y previsibilidad a los ciudadanos sobre la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y evita decisiones arbitrarias o caprichosas42. En ese orden, la decisión adoptada en el Auto 046 de 2024 genera inseguridad jurídica y erosiona la confianza que los ciudadanos depositan en la consistencia de las decisiones de la Corte Constitucional43.
14. Por lo tanto, con el propósito de preservar la coherencia del precedente constitucional y honrar las cargas argumentativas que impone el cambio de jurisprudencia, considero que la Sala Plena debió aplicar la regla del Auto 492 de 2021 y declarar que la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer de este asunto. En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto. Fecha ut supra, JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Expediente digital CJU-4318, archivo digital: "03.DemandaConAnexos.pdf", pág. 38-54. 2 Por concepto de cesantías; intereses a las cesantías; primas de servicio; vacaciones; la sanción establecida en el numeral 3 del art. 99 de la Ley 50 de 1990; auxilio de transporte; indemnización por despido injustificado; indemnización moratoria e intereses por el no pago de los derechos reclamados, salario y prestaciones debidas; pago de aportes, afiliaciones a salud, pensión y ARL durante el tiempo laborado; afiliación a las cajas de compensación, y pago de los auxilios de las cajas de compensación. 3 Como características de la prestación del servicio, la demanda expone que: (i) la demandante inició devengando un salario aproximado de 497.346 COP, valor que evolucionó hasta la suma de 670.000 COP; (ii) a la actora le correspondía pagar los aportes a la seguridad social, pues no ganó ni el salario mínimo legal vigente; (iii) la señora Yaguara Mendoza llevó a cabo su actividad de trabajo sin interrupción, puesto que a la fecha de terminación de cada contrato, se firmaba simultánea y sucesivamente el siguiente; (iv) el trabajo se desarrolló personalmente; (v) la demandante cumplía un horario y (vi) estuvo bajo la subordinación y dependencia de la empresa demandada. 4 Tabla de elaboración propia, fundamentada en las documentales allegadas al proceso tanto por la parte actora, como por la demandada. 5 En providencia de 8 de abril de 2021, inadmitió la demanda. Mientras que en Auto de 22 de abril del mismo año la admitió. La audiencia del artículo 77 del CPTSS se llevó a cabo el 22 de septiembre de 2021, mientras que la de pruebas se desarrolló el 04 de noviembre de 2021, el 15 de febrero de 2022 y 30 de marzo de 2022. 6 Expediente digital CJU-4318, archivo digital: "03.DemandaConAnexos.pdf", pág.
185. Acta de reparto del 27 de abril de 2022. 7 Expediente digital CJU-4318, archivo digital: "03.DemandaConAnexos.pdf", Págs. 191-203. 8S.V. Magistrado Kennedy Trujillo Salas. 9 Expediente digital CJU-4318, archivo digital: "02.ActadeReparto.pdf". Acta de reparto del 19 de agosto de 2022. 10 Mediante Auto de 24 de febrero de 2023, solicitó a la parte actora que se ajustara al CPACA. Mientras que en Auto de 14 de abril de 2023 avocó conocimiento del asunto; adecuó el trámite ordinario laboral al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; dispuso de oficio la adecuación de las pretensiones de la demanda, y corrió traslado para alegar de conclusión. 11 Expediente digital CJU-4318, archivo digital: "19.MinisterioPúblicoAllegaRecursoReposición.pdf". Sostuvo que la competencia para tramitar el proceso se rige por la legislación vigente al momento de formulación de la demanda (CGP, art. 624). Sumado a que en Sentencia C-755 de 2013, la Corporación se refirió a la inmodificabilidad de la competencia. No obstante, juzgar cualquier caso con reglas jurisprudenciales posteriores a los hechos, no era razonable y atentaba contra el debido proceso y el principio de legalidad. En concreto, indicó que cuando se emitió el Auto 492 de 2021, el Juez Civil de Chaparral ya había admitido la demanda y se habría trabajo la litis. Por tanto, el auto de la Corte no podía variar la jurisdicción, pues dicha providencia no dispuso que su regla de decisión modificara las reglas de competencia previamente aplicadas a los procesos en trámite. Indica que ello implica como en el asunto, hacer abstracción del proceso y de forma oficiosa identificar el acto administrativo demandado. Entonces, señaló que la variación de competencia sin que exista regla expresa que lo autorice, desconoce el mandato del art. 624 del Código General del Proceso y la seguridad jurídica de la jurisprudencia. 12 Expediente digital CJU-4318, archivo digital: "26.AutoProponeConflictoDeCompetencia.pdf" 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B". Providencia del 16 de noviembre de 2018. Rad. 11001-03-25-000-2015-01116-00(5061-15). M.P. César Palomino Cortés. 14 Expediente digital CJU-4318, archivo digital: "28.CorreoRemisionExpedienteCorteConstitucionalConflictoNegativo.pdf ". 15 Expediente digital CJU 4318, archivo digital: "03CJU-4318 Constancia de Reparto.pdf". 16 Ibídem. 17 Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. A.V. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo. A.V. Antonio José Lizarazo Ocampo. A.V. José Fernando Reyes Cuartas. A.V. Alberto Rojas Ríos. 18 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 19 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 20 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 21 Disponible en: https://empochaparral.gov.co/wp-content/uploads/2020/09/Acuerdo-20-de-1996.pdf 22 Disponible en: https://www.empochaparral.gov.co/resena-historica/ 23 Ley 142 de 1994, artículo 180: "Las entidades descentralizadas que estuvieren prestando los servicios a los que esta Ley se refiere, se transformarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 17 de esta Ley, en un plazo de dos años a partir de su vigencia. // Cuando se transforme una entidad descentralizada existente en una empresa de servicios públicos, en el acto que así lo disponga se preverán todas las operaciones indispensables para garantizar la continuidad del servicio así como para regular la asunción por la nueva empresa en los derechos y obligaciones de la entidad transformada. No se requerirá para ello pago de impuesto alguno por los actos y contratos necesarios para la transformación, o por su registro o protocolización.//[...]." 24 Ley 142 de 1994, artículo 17: "Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta Ley.// PARÁGRAFO 1o. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado. // Mientras la ley a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política no disponga otra cosa, sus presupuestos serán aprobados por las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitución, será el previsto en esta Ley. La Superintendencia de Servicios Públicos podrá exigir modificaciones en los estatutos de las entidades descentralizadas que presten servicios públicos y no hayan sido aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta Ley. // PARÁGRAFO 2o. Las empresas oficiales de servicios públicos deberán, al finalizar el ejercicio fiscal, constituír <sic> reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los sistemas." 25 Se retoman algunas consideraciones desarrolladas en el Auto 975 de 2022 (M.P. Diana Fajardo Rivera). 26 Auto 863 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera. 27 M.P. Diana Fajardo Rivera. (CJU-444). En este asunto se resolvió un conflicto de jurisdicción entre un tribunal administrativo y un juzgado laboral del circuito. Lo indicado con ocasión de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas con el objetivo de que:"[...] (i) se declare la nulidad del acto administrativo G.G. 178-2018 del 22 de marzo de 2018 emitido por la entidad demandada, en el que negó la existencia de una relación laboral y el pago de prestaciones sociales a su favor;3 (ii) se declare que entre el actor e INFICALDAS existió un contrato individual de trabajo desde el 4 de enero de 1994 al 7 de marzo de 2018, período durante el cual, según afirmó, se desempeñó como "auxiliar de servicios generales" en el Aeropuerto La Nubia de Manizales, a partir de un contrato celebrado de forma verbal; y (iii) se le pague el total de las prestaciones sociales e indemnizaciones a que haya lugar. [...]". Regla de decisión: "[...] La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo. [...]" 28 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. CJU-4079. 29 M.P. Natalia Ángel Cabo. Regla de decisión: "[...] La jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer los procesos en que un empleado en misión reclama (i) el reconocimiento de una relación laboral con la empresa usuaria, cuando esta es una entidad pública cuya regla general de vinculación es la de trabajador oficial, y, producto de lo anterior, (ii) el pago de acreencias laborales de manera solidaria tanto a la empresa de servicios temporales como a la usuaria. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 105 del CPACA y el numeral 1 del artículo 2 del CPTSS. [...]" 30 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Regla de decisión: "[...] La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. [...]" 31 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Regla de decisión: "[...] Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. [...]". 32 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Regla de decisión: "Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado." 33 M.P. Juan Carlos Cortés González. Regla de decisión: "Con fundamento en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir un proceso promovido para controvertir y verificar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado." 34 M.P: José Fernando Reyes Cuartas. 35 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Regla de decisión: "[d]e conformidad con lo señalado, la Corte concluye que según lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado". 36 Una lógica similar a la desarrollada puede observarse en el Auto 804 de 2023 (M.P: Diana Fajardo Rivera). 37 Posición similar adoptada en el Auto 2582 de 2023, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 38 Pues en este punto se encuentra probada la relación laboral. 39 Auto 492 de 2021. 40 Cfr. sentencias SU-047 de 1999, C-836 de 2001 y C-621 de 2015, entre otras. 41 Sentencia C-836 de 2001. 42 Sentencia SU-047 de 1999. 43 Sentencia T-830 de 2012. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------