TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-032/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre contribuciones parafiscales de la protección social
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 032 de 2025
Referencia: expediente CJU-6060
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado 037 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C.
Magistrada ponente:
Cristina Pardo Schlesinger
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La ciudadana Francy Helena Buriticá Arias, actuando por conducto de su apoderada judicial[1], presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Dentro de las pretensiones de la causa, la demandante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución No. RDO-2019-00452 del 18 de febrero de 2019, por medio de la cual la UGPP profirió Liquidación Oficial donde se modificaron los aportes por pagar a los Subsistemas de Salud y Pensión sanción a la señora Buriticá Arias por inexactitud correspondiente al año fiscal 2015[2].
2. Como fundamento de sus pretensiones, expuso los siguientes hechos y consideraciones:
2.1. La UGPP profirió la Resolución No. RDO-2019-00452 el 18 de febrero de 2019, por medio del cual estableció la liquidación oficial, modificó los aportes por pagar a cargo de la demandante por concepto de los subsistemas de salud y pensión por el valor de veinte ocho millones doscientos veintisiete mil trescientos cuatro pesos ($28.227.304) e impuso sanción por inexactitud por el año 2015 por el valor de dieciséis millones novecientos treinta y seis mil trescientos ochenta y dos pesos ($16.936.382)[3].
2.2. Posteriormente, la accionante interpuso recurso de reconsideración el 17 de abril de 2019 y la UGPP emitió la Resolución No. RDC 2021 - 00262 del 23 de marzo de 2021, por medio del cual decidió el aludido recurso, modificó los aportes por concepto de los subsistemas de salud y pensión por el valor de quince millones doscientos cincuenta y dos novecientos doce pesos ($15.252.912) y modificó la sanción por inexactitud por el valor de nueve millones ciento cincuenta y un mil setecientos cuarenta y siete pesos ($9.151.747)[4].
2.3. A juicio de la demandante, la UGPP incurrió en una falsa motivación en tanto los actos administrativos omitieron hechos que se encontraban probados dentro del procedimiento administrativo que demuestran la verdadera realidad económica en punto de los costos y los gastos los cuales arrojan un ingreso base de cotización distinto al que determinó la UGPP[5].
3. Por reparto, el conocimiento de la demanda estuvo a cargo del Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales que, por medio de auto del 12 de agosto de 2021, dispuso admitir la demanda y notificar al representante legal de la UGPP para que procediera a ejercer su defensa en la controversia y a contestar la demanda[6]. Luego, el 11 de octubre de 2021, la UGPP procedió a contestar la demanda.
4. El Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales, antes de decidir sobre su competencia, evacuó varias etapas procesales. El 12 de enero de 2022 emitió auto donde procedió a verificar la procedencia de la sentencia anticipada, fijó el litigio, decretó pruebas y ordenó correr traslado a las partes por un término de diez (10) días para que presenten sus alegatos de conclusión[7]. El 19 de enero de 2022, se pronunció sobre una solicitud de aclaración presentada y no accedió a un recurso de reposición interpuesto por la UGPP respecto de la fijación del litigio[8]. El 30 de noviembre de 2022 procedió a decretar una prueba de oficio consistente en un dictamen pericial[9].
5. A través del Auto del 20 de octubre de 2023, el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales declaró su falta de jurisdicción para tramitar la causa[10]. Como fundamento de su decisión, el despacho judicial indicó que, conforme a lo dispuesto con los numerales 4 y 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), le corresponde a los jueces laborales conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos[11].
6. La parte demandante interpuso recurso de reposición y por medio de Auto del 1 de diciembre de 2023, el operador judicial lo rechazó pues, de conformidad con el artículo 139 del Código General del Proceso, las decisiones relacionadas con la falta de competencia no son objeto de recurso alguno.[12]
7. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, el conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Manizales[13] autoridad que, mediante auto del 29 de abril de 2024, declaró su falta de competencia para conocer del presente asunto. Argumentó que no es competente territorialmente para tramitar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho toda vez que el domicilio de la demandada es la ciudad de Bogotá. De igual forma, indicó que según los archivos que reposan en el expediente no hay certeza en qué ciudad se efectuó el agotamiento de la vía gubernativa, pero es dable inferir que haya sido vía correo electrónico, porque precisamente es a un correo electrónico que notifican las decisiones. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de la ciudad de Bogotá D.C. para que se efectúe el reparto ante los Juzgados Laborales del Circuito de esa ciudad[14].
8. El expediente fue repartido en segunda oportunidad, esta vez al Juzgado 037 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C.[15] autoridad que, por medio de auto del 25 de octubre de 2024, tampoco se consideró con jurisdicción para resolver el presente asunto. En concreto, el despacho judicial expuso que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[16], la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es la competente para conocer de las controversias relacionadas con las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social[17]. De igual forma, expresó que de conformidad con el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer de todas aquellas controversias generadas respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en relación con las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Por lo tanto, el despacho judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer del presente asunto, suscitó el conflicto negativo con el Juzgado 006 Administrativo de Manizales y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.
9. Mediante Oficio del 30 de octubre de 2024, el Juzgado 037 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., remitió el expediente a la Corte Constitucional[18].
10. El 22 de noviembre de 2024, el expediente de la referencia, fue repartido el asunto al despacho de la magistrada sustanciadora[19].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
11. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
12. La Sala Plena debe resolver el conflicto suscitado entre el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado 037 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C. Para tal efecto, verificará si la colisión entre las mencionadas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones. En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las demandas respecto a las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en cumplimiento de las funciones relativas a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
13. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[20]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[21], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Tabla 1. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones.
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [22]. |
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Presupuesto objetivo
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Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[23]. |
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Presupuesto normativo
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Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[24]. |
14. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
15. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la ciudadana Francy Helena Buriticá Arias configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado 037 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales[25] que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una causa judicial que se relaciona con una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuyas pretensiones se dirigen a obtener la nulidad de resoluciones proferidas por la UGPP por medio del cual efectuó liquidación oficial, se modificaron los aportes por pagar a los subsistemas de salud y pensión y se impuso multa por inexactitud a una ciudadana.
(iii) Está acreditado el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrafos 4 7 supra).
4. Competencia para conocer las controversias respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en cumplimiento de las funciones relativas a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. Reiteración del Auto 130 de 2022.
16. La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 130 de 2022[26], estableció la regla de decisión según la cual: La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016.
17. En el Auto 130 de 2022, la Sala Plena determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias relacionadas con las actuaciones administrativas adelantadas por la UGPP. Lo anterior con fundamento en que, de conformidad con el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016, las controversias que se susciten respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en relación con las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, continuarán tramitándose ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
18. La Sala Plena explicó que si bien de conformidad con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) los jueces laborales conocen de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras ( ), estas actuaciones adelantadas por parte de la UGPP respecto del pago de las contribuciones parafiscales, no se encuentran incluidas por la competencia que establece el artículo 2 del CPTSS[27].
5. Caso Concreto
19. El presente conflicto debe ser resuelto en el sentido de declarar que corresponde al el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales la competencia para el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, por las siguientes razones:
(i) La ciudadana Francy Helena Buriticá Arias presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de un acto administrativo complejo emitido por la UGPP. Este se compone de las resoluciones No. RDO-2019-00452 del 18 de febrero de 2019 y No. RDC 2021 - 00262 del 23 de marzo de 2021 proferidas por esa entidad.
(ii) La Sala Plena encuentra que la presente controversia versa sobre actos administrativos expedidos por la UGPP en cumplimiento de las funciones relativas a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, de conformidad con las facultades previstas en los artículos 178 y 179 de la Ley 1607 de 2012. Esto porque las resoluciones demandadas se refieren a la liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales a los Subsistemas de Salud y Pensiones y la imposición de la sanción por inexactitud.
20. En razón a lo expuesto y de conformidad a la regla de decisión contenida en el Auto 130 de 2022, la Corte Constitucional dirimirá el presente conflicto de jurisdicción y declarará que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer el medio de control de la referencia. En consecuencia, se le remitirá el expediente al Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 037 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C. y a los demás interesados en el trámite procesal.
Regla de Decisión.
21. La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 006 Administrativo de Manizales y el Juzgado 037 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la ciudadana Francy Helena Buriticá Arias en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6060 al Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y Juzgado 037 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Abogada Diana Alexandra Orozco López.
[2] Expediente digital, archivo 0102Demandapdf, página 2.
[3] Expediente digital, archivo 02EXPEDIENTEADMINISTRATIVOpdf, páginas 52 y 53.
[4] Expediente digital, archivo 02EXPEDIENTEADMINISTRATIVOpdf, páginas 75 y 76.
[5] Expediente digital, archivo 0102Demandapdf, página 8.
[6] Expediente digital, archivo 02EXPEDIENTEADMINISTRATIVOpdf, página 417.
[7] Ibid. Página 524.
[8] Ibid. Página 705.
[9] Ibid. Página 757.
[10] Expediente digital, archivo 02EXPEDIENTEADMINISTRATIVOpdf, página 863.
[11] Ibid. Página 864.
[12] Ibid. Página 905.
[13]Expediente digital, archivo 0401ActaRepartopdf.
[14] Ibid. Página 5.
[15] Expediente digital, archivo Efectuado nuevamente el reparto del proceso el 13 de agosto de 2024.
[16] El despacho judicial citó el criterio expuesto por la Cote Constitucional en los Autos 130 de 2022, 166 de 2022, 1694 de 2022 y 357 de 2023.
[17] Expediente digital, archivo 10AutoDeclaraFaltaCompetenciaYOrdenaRemitirpdf, página 2.
[18] Expediente digital, archivo 02CJU-6060 Correo Remisoriopdf.
[19] Cfr. Informe de Secretaría general. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 25 de noviembre de 2024.
[20] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[21] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[22] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[23] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP). Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[24] Ib.
[25] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[26] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[27] Corte Constitucional, Auto 130 de 2022, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Fundamento jurídico 9.