Auto 028/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-927.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 30 de octubre de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución SUB-75253 del 27 de marzo de 2019, por medio de la cual dicha entidad reconoció el pago de una sustitución pensional a favor de la señora Elizabeth Cortés de Guzmán, con ocasión del fallecimiento del señor Julio César Cortés Cendales[1].
2. El 22 de noviembre de 2019, el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción y competencia para tramitar el asunto, al considerar que su estudio debe recaer en los jueces laborales, de conformidad con el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y los numerales 1° y 5° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), ya que el causante de la pensión de sobrevivientes laboró para la empresa privada Industrias Metálicas Andina S.A. mediante contrato laboral[2].
3. El 16 de diciembre de 2020, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá se abstuvo de conocer el asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicción y envió al expediente Consejo Superior de la Judicatura, al considerar que los artículos 97 y 104 del CPACA señalan que el juez administrativo es el competente para conocer de las demandas que pretenden revocar actos administrativos de contenido particular y concreto[3].
4. El 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional y de acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente fue asignado al despacho del magistrado sustanciador el 9 de junio siguiente[4].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
5. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[5].
6. Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[6].
7. Esta Corte ha considerado de manera reiterada que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[7]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].
8. Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Conforme a los artículos 97[11] y 104[12] de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[13], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
9. Sobre esta materia, esta Corporación ya se pronunció en auto 316 de 2021[14], en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
III. Caso concreto
De conformidad con lo antes expuesto, en el presente caso, la Sala Plena constata lo siguiente:
10. Se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución SUB-75253 del 27 de marzo de 2019, por medio de la cual dicha entidad reconoció el pago de una sustitución pensional a favor de la señora Elizabeth Cortés de Guzmán con ocasión del fallecimiento del señor Julio César Cortés Cendales (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2° del CPTSS (presupuesto normativo).
11. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el auto 316 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), como ocurre en este caso, con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución SUB-75253 del 27 de marzo de 2019, por medio de la que dicha entidad reconoció el pago de una sustitución pensional a favor de la señora Elizabeth Cortés de Guzmán, con ocasión del fallecimiento del señor Julio César Cortés Cendales.
12. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juez 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Regla de la decisión.
13. Conforme a los artículos 97[15] y 104[16] de la Ley 1437 de 2011, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos, de contenido particular y concreto, en donde el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
II. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juez 11 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra la Resolución SUB-75253 del 27 de marzo de 2019, por medio de la cual dicha entidad reconoció el pago de una sustitución pensional a favor de la señora Elizabeth Cortés de Guzmán con ocasión del fallecimiento del señor Julio César Cortés Cendales.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-927 al Juez 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para que dé trámite al proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Colpensiones pretende la nulidad de la resolución al considerar que puede existir un posible beneficiario adicional a la pensión. A modo de restablecimiento pretende la devolución de lo pagado por concepto de retroactivo pensional junto con su indexación. Archivo 01 DEMANDA.pdf pp. 1-32.
[2] Ibídem, pp 33-36.
[3] Archivo 04 Auto.pdf.
[4] Archivo CJU-0000927 Constancia de Reparto.pdf del expediente. El 24 de noviembre de 2021, la Secretaría General de la Corte remitió escrito presentado por el apoderado de la parte demandante cuyo objeto era solicitar el impulso procesal de este proceso. Archivo SOLICITUD_IMPULSO_ELIZABETH_GUZMAN_DE_CORTES_CJU0000927.pdf
[5] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[6] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[7] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[10] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ( ) (énfasis por fuera del texto original
[12] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ) (énfasis por fuera del texto original).
[13] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.
[14] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En el auto, se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.
[15] Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ( ) (énfasis por fuera del texto original
[16] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ) (énfasis por fuera del texto original).