Sentencia A. 022/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-022/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 022 DE 2025

 

Referencia: Expediente CJU-6037

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 018 Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D. C., 29 de enero de 2025

 

En cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, la Sala Plena de la Corte Constitucional profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.       El 16 de julio de 2013, la apoderada judicial de la E.P.S Sanitas presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. En esta solicitó que se declarara responsable a la entidad demandada y se condenara al pago de unas sumas de dinero por concepto de (i) los perjuicios causados con ocasión a la falta de reconocimiento y pago de servicios, procedimientos, medicamentos e insumos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios de Salud (PBS), y no costeados por las Unidades de Pago por Capitación[1], (ii) gastos administrativos, (iii) intereses moratorios y (iv) costas en derecho[2].

 

2.       La entidad demandante señaló que radicó 41 solicitudes de recobro ante el Consorcio Fidufosyga 2005 (hoy ADRES) durante el periodo comprendido entre el 27 de junio de 2007 y el 30 de junio de 2010. Sin embargo, indicó que no se aprobó ninguna de las solicitudes.

 

3.       Por medio de auto del 17 de julio de 2013, el Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control[3]. La entidad demandante apeló esta decisión y, por medio de auto del 6 de marzo de 2014, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda respecto a 6 de las 41 cuentas de cobro relacionadas por la entidad demandante[4]. En consecuencia, remitió el asunto al Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá.

 

4.       Mediante providencia del 14 de mayo de 2014, el Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[5]. Señaló que la jurisdicción ordinaria laboral tiene competencia para conocer el asunto porque se trata de una controversia relacionada con la seguridad social. Fundamentó su decisión en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS) y en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

5.       Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 018 Laboral del Circuito de Bogotá quien, mediante auto del 9 de septiembre de 2014[6], propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud. Indicó que, según el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[7], dicha entidad conoce de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud.

 

6.       El 6 de julio de 2016, la Superintendencia Nacional de Salud propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Señaló que existía una competencia concurrente entre ambas autoridades y que “cuando el asunto es puesto en conocimiento de una de las autoridades competentes para conocerlo, se descarta la competencia de las demás”. Además, indicó que, según el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud es de carácter preventivo y no exclusivo[8].

 

7.       Mediante auto del 5 de abril de 2017[9], la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura determinó que el Juzgado 018 Laboral del Circuito de Bogotá era la autoridad competente para conocer el asunto. Al respecto indicó que la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud se activa cuando la demanda se presenta directamente ante la entidad.

 

8.       En cumplimiento de lo anterior, el Juzgado 018 Laboral del Circuito de Bogotá asumió el conocimiento del asunto y, por medio de auto del 23 de agosto de 2017, requirió a la E.P.S Sanitas para que adecuara la demanda de conformidad con el artículo 25 del CPTSS. Por esta razón, mediante escrito del 24 de agosto de 2017, la E.P.S Sanitas adecuó la demanda a una acción ordinaria laboral e indicó que el objeto del litigio era “obtener, a través de la vía judicial, el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas por la entidad y que están relacionadas con los gastos en que esta incurrió por razón de la cobertura efectiva y de la garantía de acceso a servicios no incorporados o excluidos del POS”[10].

 

9.       El 27 de febrero de 2019, el Juzgado 018 Laboral del Circuito de Bogotá decidió sobre las excepciones propuestas por el Ministerio de Salud y Protección Social. Posteriormente, mediante auto del 14 de diciembre de 2022, esta autoridad judicial propuso conflicto negativo entre jurisdicciones con el Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Fundamentó su decisión en los Autos 389, 791 y 807 de 2021 de esta Corporación. Explicó que, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ya que no se relaciona con las controversias previstas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS[11].

 

10.             El 22 de noviembre de 2024, el expediente le fue repartido al magistrado sustanciador y fue remitido al despacho el 25 de noviembre siguiente[12].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                 Competencia

 

11.        De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

2.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

12.        La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Lo anterior, porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).

 

13.        De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se acrediten los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal[13]. En el caso bajo estudio se satisfacen los anteriores presupuestos, tal como se explica en la Tabla 1.

 

 

3.       La cosa juzgada constitucional en los conflictos de jurisdicciones y la posible configuración en el caso concreto

 

14.    En el auto 1071 de 2021, la Corte Constitucional explicó que en los conflictos de jurisdicciones se configura la cosa juzgada cunando ya se ha dirimido la competencia en una oportunidad anterior. En tal evento, no se puede estudiar de nuevo el conflicto. De otro lado, si no se encuentran acreditados los elementos de la cosa juzgada, se estaría ante un nuevo conflicto de jurisdicciones respecto del cual la Corte sí debería pronunciarse. La Sala Plena determinó que para que se configure la cosa juzgada deben concurrir los siguientes elementos:

 

(i) identidad de objeto: quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi: supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; e (iii) identidad de partes: se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales”[14].

 

15.    Además, en el auto 711 de 2021, esta Corporación señaló que las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura durante el periodo en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicciones gozan del principio de intangibilidad que prohíbe al juez que dictó el fallo revocarlo o reformarlo. Esto quiere decir que, si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada.

 

16.   Para la Sala Plena en el presente caso no está configurado el fenómeno de la cosa juzgada tal y como se pasará a explicar. De acuerdo con lo referido en los antecedentes la Corte advierte que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se pronunció mediante auto del 5 de abril de 2017 sobre un conflicto de competencia suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 018 Laboral del Circuito de Bogotá y asignó la competencia al juzgado laboral[15].

 

17.   En ese sentido, comoquiera que el conflicto que hoy se resuelve es el que surgió entre el Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, que emitió su pronunciamiento por medio de auto del 14 de mayo de 2014, y el Juzgado 018 Laboral del Circuito de Bogotá, resulta necesario entender que las partes involucradas en este conflicto son diferentes y, por ello, es indispensable que la Corte realice un pronunciamiento de fondo.

 

4.       Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración del Auto 389 de 2021

 

18.   Mediante el Auto 389 de 2021, esta Corporación determinó que el conocimiento de las controversias relacionadas con recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

19.   La Corte explicó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

20.   Ahora bien, el precedente del Auto 389 de 2021 se ha aplicado incluso a las demandas presentadas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[16] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES[17] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[18]. De esta manera, en estos casos es posible reiterar la metodología y la regla de decisión del Auto 389 de 2021.

 

5.       Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023

 

21.        En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.

 

22.        Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidades demandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar la demanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas del CPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a la imposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas de transición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así^[19]:

 

 

6.       Caso concreto

 

23.   La Sala Plena advierte que, para el 16 de julio de 2013, día en que se presentó la demanda que originó el presente conflicto, el procedimiento de recobros debía surtirse ante el Ministerio de Salud y Protección Social (Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA). Sin embargo, tal como se advirtió, ese procedimiento guarda cierta similitud con el trámite de recobros establecido de forma subsiguiente ante la ADRES, por lo que, en el caso concreto, esto no afecta la aplicación de la regla del Auto 389 de 2021[20].

 

24.   Igualmente, en el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 018 Laboral del Circuito de Bogotá, de acuerdo con los presupuestos analizados. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará el Auto 389 de 2021, según el cual las controversias en las que una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

25.   Regla de decisión. “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

 

26.   Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de 2021 remitirá el expediente CJU-6037 al Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá para que continúe con el presente trámite y verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados.

 

III.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 018 Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que le corresponde al Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá el conocimiento de la demanda promovida por la E.P.S Sanitas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIRLE el expediente CJU-6037 al Juzgado 035 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que les comunique la presente decisión al Juzgado 018 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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