TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-018/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 018 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-3491
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 19 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial de la EPS Sanitas SA presentó una demanda ordinaria laboral contra la Nación Ministerio de Salud y de Protección Social[1]. Con esta, pretende que se declare la responsabilidad de la accionada por los perjuicios que le causó a la demandante por rechazar injustificadamente 151 solicitudes de recobro por un valor total de $51802.686,80. En consecuencia, solicita que la entidad demandada sea condenada indemnizar a la EPS Sanitas SA.
2. El abogado afirmó que su poderdante suministró a sus afiliados varios insumos o tecnologías médicas no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS). Aclaró que esos servicios fueron ordenados por distintos jueces en procesos de tutela. Advirtió que su poderdante presentó 151 solicitudes de recobro respecto a esas prestaciones ante el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga). Finalmente, indicó que el consorcio administrador del Fosyga glosó esas solicitudes de recobro sin justificación válida.
3. El caso fue asignado al Juzgado 19 Laboral del Circuito del Bogotá el día 5 de septiembre de 2016[2]. El despacho decidió rechazar la demanda por falta de competencia y ordenó enviar el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud[3]. Esa última entidad también estimó que no tenía competencia para dirimir la controversia y planteó conflicto de competencias[4]. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se pronunció sobre el conflicto en Auto del 1 de noviembre de 2017 y le asignó el caso Juzgado 19 Laboral del Circuito del Bogotá[5].
4. El Juzgado 19 Laboral del Circuito del Bogotá recibió el expediente y le dio trámite al proceso. Más adelante, en Auto del 12 de julio de 2022, se volvió a pronunciar sobre la competencia para instruir el caso[6]. Concretamente, declaró que no tenía jurisdicción para juzgar la controversia y ordenó remitir el sumario a reparto de los jueces administrativos de Bogotá. El juzgado relató que estaba habilitado para conocer sobre las controversias relativas a la prestación de servicios de seguridad social según el artículo 622 del Código General del Proceso (CGP). Sin embargo, manifestó que las pretensiones de la demanda que estaba analizando no encajaban en esa categoría.
5. Por el contrario, señaló que la controversia planteada por la parte accionante era relativa a unas reclamaciones glosadas por la Adres. Expresó que la Corte Suprema de Justicia[7] y la Corte Constitucional[8] consideraban que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para tramitar las disputas por devoluciones de solicitudes de recobros entre las EPS y la Adres, siguiendo las disposiciones del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Consideró que la postura de ambas corporaciones era aplicable al asunto examinado y concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para juzgarlo.
6. El caso fue asignado al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá el día 9 de septiembre de 2022[9]. Ese despacho se pronunció sobre la competencia en Auto del 6 de diciembre de 2022[10]. Específicamente, estimó declaró que no tenía jurisdicción para juzgar el asunto, propuso conflicto negativo de competencias entre distintas jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Comenzó la argumentación de esa decisión expresando que era importante verificar cuál era el precedente vertical que regía en el momento para ese caso. Señaló que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura consideraba, desde el año 2014, que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria era la competente para dirimir las controversias por glosas a solicitudes de recobros por prestación de servicios de salud no incluidos en el POS.
7. Añadió que el fundamento jurídico que aplicó esa corporación para resolver así esos casos fue el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS. También advirtió que conocía la nueva línea que estaba trazando la Corte Constitucional desde que expidió el Auto 389/21. Indicó que no tenía la intención de desconocer esa línea. Sin embargo, manifestó que modificar la jurisdicción competente para los casos que llevaban un tiempo tramitados por la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria -como el que estaba analizando- atentaría contra la seguridad jurídica y contra la confianza legítima de los usuarios de la administración de justicia. Por esas razones, estimó que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria debía seguir instruyendo el caso.
8. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 23 de enero de 2023[11]. La Secretaría General de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 5 de julio de 2023 y remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 7 de julio del mismo año[12].
II. CONSIDERACIONES
9. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
10. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[13].
11. Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[14]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].
12. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración de los autos 389 de 2021 y 862 de 2021[18]. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[19]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.
13. En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros a la ADRES no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.
14. En el Auto 862 de 2021[20], la Corte Constitucional determinó que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 era aplicable a los casos judiciales de recobros promovidos contra el Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, porque si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio.
15. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el Auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[21]:
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Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023 |
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Demandas a las que se aplican las reglas de transición[22]: |
Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:
(a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del Auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. |
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Reglas de transición a aplicar[23]: |
1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. |
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2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. |
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3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
16. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 19 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridades que hacen parte de distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral promovida por la EPS Sanitas SA en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de 151 solicitudes de recobros (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, junto con la invocación de varios pronunciamientos sobre el asunto proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado (presupuesto normativo).
17. Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de las reglas de los autos 389 de 2021 y 862 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por la EPS Sanitas SA en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.
18. Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.
19. Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores[24].
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 19 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda ordinaria laboral instaurada por la EPS Sanitas SA contra el Ministerio de Salud y Protección Social.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3491 al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso, de conformidad con las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023, y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 19 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[2] Folio 297 del archivo 0111001310501920160051000_C001 del expediente digital CJU-3491.
[3] Folios 300-302 del archivo 0111001310501920160051000_C001 del expediente digital CJU-3491.
[4] Folios 312-315 del archivo 0111001310501920160051000_C001 del expediente digital CJU-3491.
[5] Folios 7-23 del archivo 0311001310501920160051000_C003 del expediente digital CJU-3491.
[6] Archivo 05AUTO REMITE PROCESO 2016-510 del expediente digital CJU-3491.
[7] Posición consignada en el Auto APL1531-2018
[8] Posición consignada en el Auto 389 del 2021.
[10] Archivo 10AutoProponeConflictoProcesosADRES del expediente digital CJU-3491.
[11] Archivo 02CJU-3491 Correo Remisorio del expediente digital CJU-3491.
[12] Archivo 03CJU-3491 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-3491.
[13] Autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019 de la Corte Constitucional.
[14] Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando solo sea parte una autoridad o una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[17] Así pues, no existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[18] Autos 389 y 862 de 2021 de la Corte Constitucional.
[19] Hoy en día, PBS.
[20] Expediente CJU-403.
[21] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[22] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[23] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[24] Corte Constitucional, auto 389 de 2021.