TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-014/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 014 DE 2025
Referencia: expediente CJU-5944
Magistrada ponente:
Cristina Pardo Schlesinger
Bogotá D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la UGPP a reintegrar las sumas de dinero pagadas al señor Corrales Franco por concepto del reconocimiento y pago de una pensión de vejez, retroactivos, mesadas pensionales, y aportes en salud a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados y las que se sigan causando, hasta que cese el pago o se declare la suspensión provisional, debido a que es a la UGPP a quien le correspondería, entre otros, asumir el reconocimiento y pago de la pensión de vejez hoy demandada[1].
2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante auto del 2 de diciembre de 2020, declaró la falta de jurisdicción remitiendo el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. La decisión se justificó en lo preceptuado por los artículos 104.4 y 152.2 del CPACA y 2.4 de la Ley 712 de 2001. Así, concluyó que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de los procesos en los cuales se ventilen conflictos laborales y de la seguridad social, siempre y cuando el régimen sea administrado por una persona de derecho público y que el demandante o demandado demuestre haber tenido la calidad de empleado público[2]. En auto del 17 de febrero de 2021, se resolvió desfavorablemente un recurso de reposición, por las mismas razones anotadas.
3. El 28 de junio de 2024[3], el Juzgado 045 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción y suscitó el conflicto negativo de competencias, por lo que remitió el expediente a la Sala Plena de la Corte Constitucional. El juez consideró que como la demandante solicitó la nulidad de los actos administrativos aludidos en precedencia, no es posible interpretar que la demanda busque controvertir un reconocimiento prestacional, máxime teniendo en cuenta que el objeto principal de la misma es el de la nulidad de su propia decisión y que la decisión del ad quo se fundó exclusivamente en la naturaleza del aporte pensional omitiendo la pretensión principal y objeto de la litis. Así, en virtud del Auto 107 de 2020, explicó que comoquiera que la pretensión principal se circunscribe a obtener la nulidad de un acto administrativo de carácter particular con el consecuente restablecimiento del derecho lesionado por el demandado, el juez ordinario laboral no es competente para adoptar este tipo de decisiones, pues se trata de una prerrogativa que corresponde al desarrollo de una función administrativa cuyos actos gozan de presunción de legalidad y cuentan con plenos efectos jurídicos hasta tanto no se declare su nulidad[4].
4. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corporación el 23 de septiembre de 2024, repartido a la magistrada sustanciadora el 18 de octubre de 2024 y entregado a su despacho el 22 de octubre de 2024.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[5].
2. Presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones
6. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[6]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial[7], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
7. Así pues, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones, como se explica a continuación:
- El presupuesto subjetivo está acreditado. Las autoridades que rechazan su competencia para asumir el conocimiento de este proceso administran justicia dentro de distintas jurisdicciones. Por su parte, Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, integra la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo. Y el Juzgado 045 Laboral del Circuito de Bogotá integra la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria.
- El presupuesto objetivo está acreditado. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó Colpensiones para que se declare la nulidad de las Resoluciones 0049369 del 22 de octubre de 2007, 024743 del 19 de agosto de 2010, proferidas por el extinto ISS y la resolución GNR 310007 del 19 de octubre de 2016 expedida por Colpensiones, en un asunto que debe ser resuelto por medio de un trámite jurisdiccional.
- El presupuesto normativo está acreditado. Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, ambas autoridades jurisdiccionales manifestaron, expresamente, los motivos de índole legal y/o jurisprudencial por los cuales consideran que no les corresponde asumir el conocimiento de este proceso (véanse los antecedentes 2 y 3 de esta providencia).
8. Ya que se acreditan los presupuestos que configuran un conflicto de competencia entre jurisdicciones, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional dirimirlo. De esto se ocupa a continuación.
3. Jurisdicción competente para conocer de las demandas que presenta la administración solicitando la anulación de sus propios actos administrativos. Reiteración Auto 316 de 2021[8]
9. Mediante el Auto 316 de 2021, la Sala Plena de la Corte fijó una regla que debe aplicarse al resolver conflictos interjurisdiccionales sobre el conocimiento de demandas presentadas por entidades públicas para obtener la anulación de sus propios actos administrativos. Según esta regla, cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
10. El motivo por el cual la competencia sobre estos asuntos radica en la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no en la Jurisdicción Ordinaria Laboral es que el ordenamiento jurídico ha dispuesto una herramienta normativa expresa para que las entidades públicas puedan demandar los actos de su propia emisión en interés del patrimonio público y de derechos colectivos o subjetivos de la administración, aunque el respectivo acto administrativo trate de una materia de seguridad social[9]. Se trata de la acción de lesividad. Su propósito no es otro que el de brindar a la administración la oportunidad de controvertir sus propios actos administrativos ante un Juez de la República.
11. El modo en que la administración puede ejercer esta acción de lesividad está regulado por normas sustantivas especiales, descritas en los artículos 97, 104, y 138 del CPACA. El primero de ellos dispone que cuando un acto administrativo ( ) haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Ahora bien, si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[10] [énfasis añadido].
12. Asimismo, mediante Auto 840 de 2021 se extendió la regla de competencia del Auto 316/21, en el sentido de precisar que: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. En el caso concreto, se debe tener en cuenta que dos de las resoluciones objetadas fueron proferidas por el ISS.
13. Por su parte, el artículo 138 del mismo cuerpo normativo establece que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular ( ) y se le restablezca el derecho ( ). Este es, precisamente, el medio de control jurisdiccional al que la administración debe someter el acto administrativo propio cuando crea que este la lesiona en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica. Es que mediante la nulidad y restablecimiento del derecho se ventilan litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo[11], aunque puedan estar relacionados con temas de la Seguridad Social[12].
III. CASO CONCRETO
14. La Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo es la competente para asumir el conocimiento de la demanda que formuló Colpensiones en contra de Rafael Augusto Corrales Franco y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). La razón de ello es que esa demanda consiste en el ejercicio de la acción de lesividad por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto se deduce del hecho de que la administración persigue dos cosas:
● Que se declare la nulidad de las Resoluciones 0049369 del 22 de octubre de 2007, 024743 del 19 de agosto de 2010, proferidas por el extinto ISS y GNR 310007 del 19 de octubre de 2016 expedida por Colpensiones
● Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a los extremos demandados reembolsar a Colpensiones la totalidad de las sumas de dinero que haya recibido en razón a la expedición y cumplimiento de lo ordenado en ese acto administrativo.
15. Dado que la administración está ejerciendo el medio de control descrito en los artículos 97 y 138 de la Ley 1437 de 2011; y comoquiera que el artículo 97 de esa ley dispone que la administración deberá demandar el acto administrativo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[13] cuando esté ejerciendo la acción de lesividad, le corresponde a esa jurisdicción asumir el conocimiento de la demanda de Colpensiones contra Rafael Augusto Corrales Franco y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Recuérdese que, ante la existencia de normas sustantivas especiales, la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral no opera, sino que prevalecen aquellas. Esto último, aunque la controversia verse sobre cuestiones relativas al Sistema de Seguridad Social Integral[14]. Tomando en consideración que Colpensiones promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad[1], cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a las reglas fijadas en los Autos 316 y 840 de 2021, se reitera la regla según la cual: la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones
16. Tomando en consideración que Colpensiones promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a las reglas fijadas en los Autos 316 y 840 de 2021, se reitera la regla de decisión según la cual: la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[15].
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto de competencia entre la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria, en el sentido de DECLARAR que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló Colpensiones en contra de Rafael Augusto Corrales Franco y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). a raíz de la expedición de las Resoluciones 0049369 del 22 de octubre de 2007, 024743 del 19 de agosto de 2010, proferidas por el extinto ISS y GNR 310007 del 19 de octubre de 2016 expedida por Colpensiones.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-5944 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para lo de su competencia, y para que notifique esta decisión a las partes interesadas. Asimismo, para que comunique esta decisión al Juzgado 045 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-5944, archivo: 01AnexosDemanda.pdf, p. 2 y 3.
[2] Expediente digital CJU-5944, archivo: 01AnexosDemanda.pdf, p. 97 a 102.
[3] Según obra en el expediente, mediante correo electrónico del 23 de febrero de 2021, la Secretaría de la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca envió el expediente a reparto de los juzgados laborales al correo del Centro de Servicios Administrativos OIT; correo en que se verificó la entrega. Hasta el 27 de junio de 2023, que la parte actora solicitó información del caso al juzgado de origen, se pudo evidenciar que se había refundido en el envío, procediéndose a remitir nuevamente.
[4] Expediente digital CJU-5944, archivo: 08AutoProponeConflictoNulidad.
[5] «ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones».
[6] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[7] Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019).
[8] Las consideraciones expuestas en este apartado fueron tomadas del Auto 513 de 2024. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[9] Auto 316 de 2021.
[10] Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.
[11] Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
[12] Auto 316 de 2021.
[13] Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.
[14] Auto 316 de 2021.
[15] Auto 316 de 2021.