Auto 001/19

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia excepcional para conocer solicitud de cumplimiento/CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Se rechaza por improcedente y se remite a quien conoció de la acción de tutela en primera instancia

 

 

Referencia: solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-282 de 2011 (T-2.898.085 y T-2.890.730). Acciones de tutela instauradas por (i) Chilo Valencia, en nombre propio y en representación de su esposa, Reveca Esneda Moreno; y (ii) Elvia Guatoro Baicué, en nombre propio y en representación de sus hijos Yeni Gonzales (28 años) y Felipe Belardes Gonzales (8 años) contra la Inspección Urbana de Policía Municipal 1ª categoría Fray Damián N 4 de Santiago de Cali y la Secretaría de Vivienda de Santiago de Cali (Valle del Cauca).

 

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil diecinueve (2019).

 

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, el Magistrado Alejandro Linares Cantillo y la Magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside; en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el presente Auto, con fundamento en los siguientes:

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Los accionantes presentaron solicitudes de amparo idénticas -utilizando un formato en el que solo cambiaban los nombres-, con base en los hechos que a continuación se describen:

 

1.1. Los peticionarios, integrantes de un conjunto de 120 familias indígenas (etnias Nasa (Paez) y Yanacona) desplazadas por la violencia desde el departamento del Cauca, se encontraban asentados en un bien baldío, buscando solucionar sus necesidades en materia de alojamiento o habitación. Las familias, en su conjunto, comprendían 400 personas étnicamente diversas, entre quienes se encontraban sujetos de especial protección constitucional, como niños, adultos mayores y mujeres embarazadas.

 

1.2.  El predio ocupado está ubicado en el barrio Alto Nápoles de la ciudad de  Cali, y en su interior las familias indígenas construyeron ranchos de bahareque y guadua, cubiertos con plásticos. El grupo decidió, además, constituirse en el cabildo indígena de “Alto Nápoles – Santiago de Vali – Valle del Cauca Nasa Ukawe’” sx Tahj” (sic), con el fin de preservar y promover su cultura ancestral, forma de educación y modos de organización política y social en un hábitat ajeno.

 

1.3. La Inspección Urbana de Policía Municipal de 1ª categoría Fray Damián N 4 de Santiago de Cali comunicó a los peticionarios -mediante aviso fijado en el  predio- sobre la “adecuación” del trámite de lanzamiento por ocupación de hecho de inmueble urbano y la restitución de bien fiscal.

 

En razón de lo expuesto, los accionantes solicitaron, como medida provisional, la suspensión del desalojo para evitar un perjuicio grave a sus derechos constitucionales a la vivienda digna, la diversidad étnica y cultural y los demás eventualmente amenazados.

 

2. La acción de tutela del expediente T-2.898.085 fue negada el 9 de julio de 2010 por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cali, decisión que fue confirmada el 31 de agosto de 2010 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Cali.

 

De igual manera, la acción de tutela del expediente T-2.890.730 fue negada el 29 de septiembre de 2010 por el Juzgado Diecinueve Penal Municipal de Cali, cuya sentencia no fue impugnada.

 

Los referidos expedientes fueron seleccionados y acumulados entre sí por la Sala de Selección de Tutelas número Doce, mediante Auto de 10 de diciembre de 2010.

 

3. Luego de (i) recordar las obligaciones del Estado frente a la población desplazada y la especial afectación que enfrentan en el marco del desplazamiento los pueblos aborígenes, en especial en lo relativo a la defensa de sus tierras y/o territorios ancestrales, y (ii) reiterar los pronunciamientos proferidos por la Corte Constitucional en escenarios fácticos y jurídicos análogos; la Sala Novena de Revisión[1] consideró que en los peticionarios concurrían dos condiciones de vulnerabilidad, siendo aplicables los contenidos normativos relevantes sobre protección a la población desplazada y aquellos que cobijan a las personas y pueblos indígenas, entre los que se destaca el Convenio 169 de la OIT (tomando en cuenta la decisión de las 120 familias de Alto Nápoles de constituirse en cabildo indígena y el reconocimiento de otras autoridades indígenas sobre su proceso de organización social indígena).

 

De acuerdo con lo anterior, la Sala decidió “(i) conceder el amparo al derecho fundamental a la vivienda digna de los peticionarios mediante la disposición de un albergue en condiciones dignas; y (ii) activar el sistema de atención a la población desplazada, así como las obligaciones concretas de las autoridades accionadas, de Acción Social, y de cualquier otra autoridad concernida en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, siendo procedente, por lo tanto, conceder el amparo al derecho fundamental a la vivienda digna y la especial protección a la población desplazada, de los peticionarios.”

 

Adicionalmente, concluyó -en relación con la procedencia de la suspensión de la diligencia de desalojo- que en el caso concreto debía darse prevalencia a los intereses constitucionalmente legítimos de los peticionarios, de encontrar condiciones mínimas de vivienda y de iniciar un proceso de reconstrucción de tradiciones ancestrales de manera autónoma, sobre el interés también legítimo de la autoridad de policía accionada de recuperar el patrimonio público.

 

Así, en razón de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión resolvió:

 

“Primero.- Revocar los fallos proferidos (…)  y, en su lugar, conceder el amparo a los derechos fundamentales a la vivienda digna, la diversidad e identidad étnica, la autonomía de las comunidades indígenas y la especial protección a las personas en situación de desplazamiento, protección que se hace extensiva a las familias indígenas que ocuparon el predio de Alto Nápoles, en la comuna 18 de la ciudad de Santiago de Cali.

 

Las autoridades del Resguardo Nasa Ukawe sx’ Thaj están en obligación de aportar el censo de las “aproximadamente 120 familias” que se encuentran asentadas en el predio de Alto Nápoles.

 

Segundo. Ordenar a la Inspección de Policía de 1ª Categoría Fray Damián No. 4 de Santiago de Cali suspender la diligencia de desalojo y el procedimiento de lanzamiento por ocupación de bien fiscal iniciado contra las familias indígenas que actualmente ocupan el predio Alto Nápoles, en la Comuna 18 de Santiago de Cali.

 

Tercero. Notificar esta providencia al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Agricultura y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que, en el ámbito de sus competencias, y en el marco de los programas y políticas adoptadas –y en vía de adopción- para la superación del Estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, inicie un proceso de concertación con las familias indígenas asentadas en el predio de Alto Nápoles, con el fin de que se determinan las alternativas para (i) conceder un albergue en condiciones acordes para la dignidad humana en el que la comunidad, considerada en su conjunto, pueda concretar o ejercer su derecho a preservar su cultura y modo de vida buena ancestralmente determinados; (ii) determinar si, en el caso concreto, los peticionarios formaban una comunidad indígena determinada, con anterioridad a la ocupación del predio de Alto Nápoles; y si, como comunidad indígena, ocupaba tierras susceptibles de identificación; (iii) consultar con la comunidad la posibilidad de hacer efectivo su derecho al retorno en condiciones de seguridad, tomando en cuenta las circunstancias fácticas existentes en su zona de origen.

 

En caso de que la comunidad indígena del predio Alto Nápoles no existiera antes de la ceremonia en que se constituyen como cabildo/resguardo indígena, y por lo tanto no sea posible determinar la existencia de un territorio colectivo ancestralmente ocupado por sus miembros; las autoridades citadas deberán (iv) iniciar los trámites para que las personas de la comunidad de Alto Nápoles puedan acceder a la adjudicación de tierras o a otros programas de reforma agraria y/o de restitución de tierras adelantados por el Estado colombiano en el marco de la atención a la población desplazada, tomando en cuenta el componente de la diversidad étnica y cultural de los beneficiarios de estas órdenes de protección.

 

Cuarto. Notificar a Acción Social del contenido de esta decisión para que, en el marco de sus competencias legales y constitucionales, y en el contexto de las medidas de atención destinadas a la población desplazada, lleve a cabo el proceso de caracterización de los accionantes y las familias indígenas ocupantes del predio de Alto Nápoles, y proceda a garantizar que se hagan eficaces sus derechos constitucionales como personas en situación de desplazamiento forzado.

 

Quinto. Ordenar al municipio de Santiago de Cali que, a través de la Secretaría de Vivienda municipal disponga las medidas pertinentes y necesarias para preservar el predio de Alto Nápoles como albergue temporal de la comunidad indígena Nasa Ukawe sx’ Thaj mientras se cumple lo ordenado en el numeral tercero de esta providencia.

 

Sexto. Ordenar a la Inspección de Policía de Primera Categoría Fray Damián N 4 y a la Secretaría de Vivienda de Santiago de Cali que, en caso de que el desalojo tenga lugar durante los trámites previos a la notificación de esta sentencia, se procure el retorno de la comunidad al predio de Alto Nápoles, y se cumpla, en tal caso, lo dispuesto en los numerales anteriores de la parte resolutiva de esta providencia,

 

Séptimo. Prevenir a los accionantes y a las demás familias indígenas del predio Alto Nápoles sobre su obligación de suspender la tala de árboles y seguir, en materia de explotación de recursos naturales, las orientaciones de las autoridades ambientales. (…)” (Subrayas no originales)

 

4. Mediante memorial radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 26 de septiembre de 2018, Alveiro Fernández Chocue (gobernador del Cabildo Indígena Ukawe’ sx Tahj), Rafael Ulcue Perdomo (asesor) y Alexander Montaña Narváez (abogado), dieron a conocer el supuesto incumplimiento de la Sentencia T-282 de 2011 por parte de las autoridades públicas obligadas.

 

Empezaron por señalar que -en algún momento- acudieron mediante incidente de desacato en contra del municipio de Cali, que supuestamente los ha discriminado, “actos que han sidopuestos (sic) en conocimiento tanto de la Fiscalía General de la Nación, como de la procuraduría (sic) General y Defensoría del pueblo (sic).”

 

Específicamente, respecto de presuntos los incumplimientos, sostuvieron que (i) no se les ha permitido constituirse y registrarse como cabildo indígena; (ii) la Administración ha tenido la pretensión de convertir sus asentamientos en juntas de acción comunal, desconociendo el espíritu de la Sentencia; (iii) la Administración Municipal les impidió “capturar” a dos personas pertenecientes a una comunidad indígena, siendo amenazados -por los funcionarios- con presentar una denuncia penal por secuestro; y (iv) en enero de 2018 se reunieron con el Ministerio del Interior para que realizaran unos estudios etnológicos, pero se incumplieron los acuerdos pactados en una mesa de concertación municipal.

 

Concluyeron expresando que “la administración municipal oriento (sic) todos sus esfuerzos a la vulneración de los derechos consagrados en la constitución (sic) y las leyes de la republica (sic) sin importar que existía una orden especial de un alto tribunal. Orientación o actuación que los llevo todas las irregularidades cometidas por la administración municipal en cabeza del señor alcalde MAURICE ARMITAGE, su equipo asesor y funcionarios quienes por más de 9 años no permitieron que estas dos comunidades pudieran desarrollar sus actividades económicas y culturales.”

 

Finalmente, solicitaron que si “es del caso darle trámite a una sentencia con fuerza de ley la cual sea de obligatorio cumplimiento.”

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. El trámite de cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato

 

1.1. De acuerdo con los artículos 23[2], 27[3] y 52[4] del Decreto 2591 de 1991, ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.

 

Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP Art. 2), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP Art. 229), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo.[5]

 

1.2. El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. Su propósito es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido -lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado- y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento.[6]

 

1.3. Por su parte, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, a través de un incidente y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela.[7] Contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela.[8]

 

La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia.[9]

 

1.3.1. Desde el punto de vista objetivo, el desacato procede cuando (i) no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela; (ii) el cumplimiento ha sido insuficiente o incompleto; (iii) no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso; (iv) no se obedece la orden judicial dada al demandado de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales; o (v) cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial.[10]

 

1.3.2. Desde el punto de vista subjetivo, el desacato exige que el incumplimiento debe ser deducido en concreto, en cabeza de las personas a quienes está dirigido el mandato judicial y la actuación intencional o negligente de los funcionarios encargados de dar aplicación a las órdenes contenidas en decisiones de tutela.[11]

 

1.4. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.[12]

 

2. Competencia para hacer cumplir los fallos de tutela

 

2.1. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática al referir que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela recae -en principio- en los jueces de primera instancia, ya sea que provengan de una providencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado la Corte Constitucional.[13] En relación con las sentencias de tutela proferidas por esta Corporación, el artículo 60 del Acuerdo 02 de 2015[14] precisa que las mismas “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera y segunda instancia.” Adicionalmente, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las referidas providencias “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.”

 

Al respecto, esta Corporación ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.[15]

 

2.2. Aun así, la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto- el estudio tanto de las solicitudes de cumplimiento como para dar trámite al incidente de desacato, y adoptar las medidas pertinentes. No obstante, lo anterior es excepcional y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente.

 

Esta Corporación ha reconocido como justificaciones suficientes cuando: (i) el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para presionar la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo[16]; (ii) la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato[17]; (iii) en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo[18]; o (iv) su intervención sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo.[19]

 

3. Solución a la solicitud de cumplimiento

 

En el presente caso, en razón a que (i) no existe prueba de que efectivamente los jueces de primera instancia de los expedientes T-2.898.085 y T-2.890.730 hayan tenido la oportunidad de ejercer sus competencias para lograr que las órdenes emitidas en la Sentencia T-282 de 2011 sean satisfechas, en particular, porque de la lectura del escrito presentado por parte de los peticionarios se advierte que estos no han puesto en conocimiento del juez de tutela de primera instancia el presunto incumplimiento; (ii) dentro de las autoridades señaladas de desobedecer no hay una Alta Corte; y (iii) no se constata que la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo; se rechazará la solicitud por improcedente y se ordenará que, a través de la Secretaría General de la Corporación, se remita el escrito al Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cali (A quo del expediente T-2.898.085, que conoció el caso en primer lugar) y se informe de esta actuación a los peticionarios.

 

La remisión al Juez de primera instancia del expediente T-2.898.085 obedece a la necesidad de centralizar el seguimiento, en la medida que -como señaló (supra, antecedente Nº 3- el amparo se concedió y se hizo extensivo a todas las familias indígenas que ocupaban el predio de Alto Nápoles. De esta manera, se busca racionalizar el cumplimiento y evitar que se profieran órdenes disímiles o contradictorias.

 

En mérito de lo expuesto,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-282 de 2011, presentada por los señores Alveiro Fernández Chocue, Rafael Ulcue Perdomo y Alexander Montaña Narváez ante la Corte Constitucional.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR la solicitud de cumplimiento y una copia de esta providencia al Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cali, con el fin que estudie esa petición y -de considerarlo procedente- adopte las medidas necesarias en relación con el cumplimiento de la Sentencia T-282 de 2011.

 

TERCERO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, INFORMAR el contenido de esta providencia a los señores Alveiro Fernández Chocue, Rafael Ulcue Perdomo y Alexander Montaña Narváez.

 

CUARTO. ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

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