Normas orgánicas de presupuesto

________________________________________________________________________ Página | 1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 6.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Doctor Sigifredo Chavarriaga Sierra Abogado Radicado entrada 1-2025-022573 No. Expediente 12089/2025/GEA Asunto: Tema: Normas Orgánicas de Presupuesto Subtema: Régimen presupuestal y reglas de Fondos de Contingencias Respetado doctor Chavarriaga: A través del presente, damos respuesta a su consulta referida al régimen presupuestal y a las reglas que gobiernan un Fondo de Contingencias de entidad territorial. Se aclara que la respuesta se ofrece dentro del ámbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta, y no es obligatoria ni vinculante. 1. Régimen presupuestal del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales El artículo 2 de la Ley 448 de 19981 crea el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales como “una cuenta especial sin personería jurídica administrada por el 1Por medio de la cual se adoptan medidas en relación con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento público. Radicado: 2-2025-056002 Bogotá D.C., 16 de septiembre de 2025 13:06 6plK R9hl 1g2u 5pYX wtDj iUDe dFk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Los recursos, así como los asuntos relacionados con pasivos del Fondo, serán administrados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional”. Lo anterior quiere decir que el fondo de que trata el artículo 2 está dispuesto para el nivel nacional de gobierno. De otro lado, el artículo 4 de esa misma ley, identifica el régimen presupuestal aplicable para el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales de que trata el artículo 2, ya referido, al expresar que “para todos los efectos presupuestales, el Fondo se regirá por las normas aplicables a las Entidades Estatales de carácter financiero”. Por su parte, el parágrafo del artículo 6 ordena a las entidades territoriales la creación de sus propios fondos de contingencias territoriales al expresar: Artículo 6. Aprobación y seguimiento de la valoración de las Contingencias. (…) Parágrafo. Las entidades territoriales y sus descentralizadas deberán crear su propio fondo de contingencias; para tal efecto determinarán las metodologías de valoración según el tipo de pasivo contingente previsto en el artículo 3o de la Ley 819 de 2003, las condiciones de cada entidad y deberán incluir en sus presupuestos de servicio de deuda, las apropiaciones necesarias. (…) Pues bien, ante el interrogante alrededor del régimen presupuestal aplicable para los fondos de contingencias de entidades territoriales, y el silencio que frente a esto existe en la Ley 448 de 1998, puede aplicarse la analogía como modalidad de interpretación de normas jurídicas para “dar solución a los vacíos normativos que se presentan”2. Así las cosas, en criterio de esta Dirección, el régimen presupuestal aplicable para los fondos de contingencias de entidades territoriales también es el establecido para las Entidades Estatales de carácter financiero, el cual, por virtud del inciso 3º del artículo 2 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Edgar González López. 11 de diciembre de 2018. Número único: 11001-03-06-000-2018-00234-00. 6plK R9hl 1g2u 5pYX wtDj iUDe dFk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 96 del Estatuto Orgánico de Presupuesto- EOP3 fue expedido a través de la Resolución 2416 de 12 de noviembre 19974. 2. Ejecución de recursos hacía el Fondo de Contingencias A partir de lo establecido en el Decreto 1068 de 2015, “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”, puede decirse que los recursos hacia los fondos de contingencias de entidades territoriales se entienden ejecutados cuando, desde los presupuestos, estos se transfieren a los correspondientes fondos. Se trascriben los artículos: Artículo 2.4.1.3.3. Ejecución presupuestal. De conformidad con el artículo 4 de la Ley 448 de 1998, las partidas apropiadas para las obligaciones contingentes, previstas en el artículo 2.4.1.3.1. del presente capítulo se entenderán ejecutadas una vez se transfiera el aporte al Fondo de contingencias contractuales de las entidades estatales. Artículo 2.4.4.7. Aportes al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales. Las Entidades Estatales deberán realizar anualmente los aportes al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales por procesos judiciales, en concordancia con el Plan de Aportes aprobado por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Los aportes se entenderán ejecutados una vez sean transferidos al Fondo de conformidad con lo previsto en el artículo 4° de la Ley 448 de 1998 o las normas que la complementen, modifiquen o sustituyan. 3 El Ministro de Hacienda establecerá las directrices y controles que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la elaboración, aprobación, conformación y ejecución de sus presupuestos, esta función podrá ser delegada en el Superintendente Bancario (Ley 179/94, artículo 43). 4 Por la cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y aprobación de los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta del orden nacional dedicadas a actividades financieras. 6plK R9hl 1g2u 5pYX wtDj iUDe dFk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 3. Clasificación del gasto con destino hacia los fondos de contingencias Desde la perspectiva del EOP, en el presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones se debe distinguir “entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión”.5 Así, cuando, entre otras normas de la Ley 448 de 1998, en el parágrafo de su artículo 6 se expresa que las entidades territoriales deben incluir en sus presupuestos de servicio de deuda las apropiaciones necesarias hacia el fondo de contingencias, ello significa que dicho gasto se clasifica como servicio de deuda. 4. Apropiaciones necesarias hacia los fondos de contingencias Como quiera que en el parágrafo que estudiamos se expresa que las entidades territoriales deben incluir en sus presupuestos de servicio de deuda las apropiaciones necesarias con destino a los fondos de contingencias, esto plantea la necesidad de que, en virtud de su autonomía, ellas mismas regulen sus propios de fondos de contingencias, aplicando, por supuesto, los principios que orientan la funciona administrativa, y sin perjuicio de que tomen como referente la reglamentación que para la Nación figura en el Decreto 1068 de 2015. 5. El Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales como cuenta especial sin personería jurídica Cuando el legislador de la ley 448 de 1998, en el artículo 2, enfatiza en que el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales es una cuenta especial sin personería jurídica, ello tiene por propósito diferenciar entre los fondos cuentas y fondos personas jurídicas. En esta línea, la Corte Constitucional6 expresa: 5 ARTÍCULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: (…) b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. 6 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-438 de 2017. 6plK R9hl 1g2u 5pYX wtDj iUDe dFk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 Este Tribunal a través de la sentencia C-009 de 2002 precisó que se podía identificar dos modalidades de fondos: fondo-entidad y fondo-cuenta en relación con los primeros de ellos, la Corte ha estimado que se asemejan a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración pública, es decir, que cuando se crean se trata de una nueva entidad que modifica la estructura de la administración pública por lo cual tienen personería jurídica. Algunos ejemplos de este tipo de fondos son: (i) el Fondo Antonio Nariño; (ii) el Fondo Adaptación; y (iii) el Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero (FOREC). Por otra parte, los fondos-cuenta son los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador, es decir, son un sistema de manejo de recursos sin personería jurídica y son fondos especiales. Algunos ejemplos de estos tipos de fondos son: (i) el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación; (ii) el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública; (iii) el Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros; y el Fondo Nacional de Calamidades. 6. Coexistencia del rubro de gastos fondos de contingencias y para pago de sentencias y conciliaciones Por una parte, el inciso 1º del artículo 45 del EOP establece: ARTÍCULO 45. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos. Por otra parte, ya se sabe lo que respecto a los fondos de contingencias determina. Pues bien, en criterio de esta Dirección, el que la norma orgánica ordene que en cada sección del presupuesto de gastos se presupuesten, por ejemplo, las sentencias judiciales, y que en una ley ordinaria, como la 448 de 1998, se ordene que dentro del presupuesto de gastos se incorporen partidas hacía los fondos de contingencias, ello no constituye una antinomia entre ley ordinaria y ley orgánica —que, en caso de existir tendría que resolverse en favor del EOP—, sino la verificación de medidas complementarias de planeación y respuesta financiera. 6plK R9hl 1g2u 5pYX wtDj iUDe dFk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 De esta manera, resulta importante la coexistencia de un rubro de gastos fondos de contingencias, y otro para el pago de sentencias y conciliaciones con el de las apropiaciones hacia los fondos de contingencias. En los anteriores términos damos respuesta a su consulta. Atentamente, CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Subdirectora de Fortalecimiento Institucional Territorial Elaboró: JAVIER MORA GONZALEZ Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Revisó: Aprobó: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Firmado digitalmente por: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Firmado digitalmente por: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO 6plK R9hl 1g2u 5pYX wtDj iUDe dFk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co