Otros temas territoriales

________________________________________________________________________ Página | 1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 6.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Doctor Héctor Ricardo Luna Subsecretaría de Gestión Tributaria - Secretaría de Hacienda Municipal Alcaldía Municipal de Ipiales prof.gestiontributaria@gmail.com - impuestos@ipiales-narino.gov.co Radicado entrada 1-2025-072655 No. Expediente 10286/2025/GEA Tema : Otros temas territoriales Subtema : Tasas Cordial saludo doctor Luna: Mediante escrito dirigido a este Despacho consulta usted: 1. ¿La Administración Municipal puede continuar cobrando a los vendedores estacionarios, la tasa por ocupación del espacio público con fundamento en lo establecido por el Estatuto de Rentas del Municipio de Ipiales?; 2. ¿En el ordenamiento jurídico de Colombia, existe alguna ley que autorice a los municipios cobrar esta clase de rentas o tasas? 3. Si no existe ley que autorice el cobro por la utilización del espacio público por parte de los vendedores estacionarios, el Municipio de Ipiales podría tomar como fundamento legal la Política Pública sobre el uso y aprovechamiento económico del espacio público, ¿una vez ésta se haya implementado en el municipio? 4. En el caso que no deba cobrarse la ocupación del espacio público a los vendedores estacionarios, ¿Cómo debería la Subsecretaría de Espacios Públicos realizar el control del crecimiento de los mismos o su permanencia en los diferentes sectores de la Ciudad de Ipiales? Sea lo primero precisar que los pronunciamientos de esta Dirección se emiten en los términos y con los estrictos alcances de los artículos 142 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que la respuesta es general, no tiene efectos obligatorios ni vinculantes, no compromete la responsabilidad de este Ministerio y no pretende resolver casos puntuales. En relación con la posibilidad de establecer tasas por la ocupación del espacio público por parte de vendedores ambulantes el Consejo de Estado ha señalado: Radicado: 2-2025-049376 Bogotá D.C., 14 de agosto de 2025 17:56 ZwX5 0Ssd ybvr q14x iOxO llgJ aaM= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 “Esta Corporación, en reciente pronunciamiento, luego de analizar la vigencia del tributo por el uso y excavación del espacio público con fundamento en normas urbanísticas1, concluyó que no tiene fundamento legal y que hasta el momento no se ha establecido mediante una norma de rango legal, impuesto, derecho o gravamen sobre esta materia. En conclusión, a partir del año 1994 el impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas, previsto en el literal c) del artículo 233 del Decreto Nacional 1333 de 1986, no se encontraba vigente, motivo por el cual, el Concejo Municipal de Rionegro, en el año 2007, no podía sustentar la imposición de un tributo en dicha norma. En este orden de ideas, lo procedente es analizar si el municipio demandado podía imponer tributo por la ocupación del espacio público por ventas. El espacio público. Reiteración2 El artículo 24 de la Constitución Política consagra el derecho que tiene todo colombiano de circular libremente por el territorio nacional, con las limitaciones que establece la ley. En concordancia con lo anterior, el artículo 82, ibídem, estableció que el Estado debe velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés general. Esa destinación especial les dio el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables3. En el ámbito territorial, le otorgó facultades a los municipios, para que mediante los concejos municipales, reglamentara los usos del suelo dentro de su jurisdicción4. Con fundamento en lo dispuesto en las normas constitucionales, el artículo 674 del Código Civil estableció que son bienes de uso público “aquellos cuyo “uso” pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles […]”. Y, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, definió el espacio público como “el conjunto de inmuebles públicos 1 Sentencia del 25 de febrero de 2016, radicado Nro. 540012331000-2007-00215-01 [19827], C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En esa oportunidad se analizó la Ley 9 de 1989, la Ley 105 de 1993, la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1504 de 1998. 2 Cfr. las sentencias de 18 de febrero de 2016, radicado Nro. 130012331000-2008-00006-01 [19074] y de 25 de febrero de 2016, radicado Nro. 540012331000-2007-00215-01 [19827], C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Artículo 63 de la Constitución Política. 4 Numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política. ZwX5 0Ssd ybvr q14x iOxO llgJ aaM= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”. También, en esa normativa se le concedió a los municipios facultades para que administraran el espacio público5. De las normas anteriormente citadas se infiere la obligación prioritaria de los municipios y distritos de construir, mantener y proteger el espacio público para su adecuado uso y disfrute en condiciones de seguridad y tranquilidad por todas las personas. Ese deber de velar por la destinación al uso común de los bienes integrantes del espacio público no impone: i) que necesariamente el uso de dichos bienes sea gratuito y ii) que la ley no pueda establecer el tributo por el uso de los mismos. Pero, en todo caso, la ley debe ser la que le otorgue facultades a los municipios para cobrar un tributo por el uso del espacio público. La Sala, en reiteradas oportunidades ha señalado que la facultad impositiva de las asambleas departamentales y de los concejos municipales y distritales no es originaria como la del Congreso Nacional, sino derivada, esto es, las entidades territoriales solo pueden administrar tributos previstos o creados previamente por la ley. Por tanto, se requiere de una ley previa que cree el tributo para que los municipios se encuentren facultados para establecer el gravamen en sus respectivas jurisdicciones, de la que en el caso concreto no da cuenta la exposición de motivos, el acuerdo demandado y menos aún las actuaciones adelantadas por el apoderado del municipio de Rionegro, Antioquia. Nótese que en el inciso final del artículo 4 del Acuerdo 081 de 2007, el Concejo Municipal de Rionegro dispuso que “[l]a ocupación del espacio público con ventas, se cancelará el 5% del índice de costos de construcción certificados por CAMACOL, Antioquia por cada M2 de ocupación por mes o fracción”23 y, aunque el apoderado del municipio demandado en el recurso de apelación24 afirmó que con esta disposición se pretendía “fijar el precio justo” y “un parámetro para toda la población de Rionegro, en forma justa y equitativa para ocupar el espacio público con venta”, lo cierto es que el cobro por este concepto, supone, necesariamente, la existencia de un tributo sobre la ocupación del espacio público para ventas, mediante una norma de rango legal que lo cree. La Sala advierte que para el 22 de diciembre de 2007, fecha de expedición del Acuerdo 081, no se contaba con disposición de carácter legal que facultara a los concejos municipales para crear y organizar el cobro de un tributo por el uso del espacio público 5 Artículo 7 de la Ley 9 de 1989. ZwX5 0Ssd ybvr q14x iOxO llgJ aaM= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 para ventas; por lo tanto, con el inciso final del artículo 4 del Acuerdo 081 de 2007, el Concejo Municipal de Rionegro implícitamente lo estaría creando, actuación que desconoce el principio de legalidad del tributo [arts. 150-1225 y 33826 de la CP], según el cual, le corresponde al Congreso la creación o autorización de los tributos. Principio de legalidad que se traduce en que el ejercicio de las facultades impositivas de los entes territoriales debe estar autorizada de manera expresa por la ley y que estos deben actuar dentro del marco señalado en la ley que crea o autoriza el tributo. Obsérvese que las entidades territoriales no gozan de soberanía fiscal, porque su actividad en esta materia está sujeta a regulación legal, aspecto que no debe Conforme con la jurisprudencia transcrita, es claro que actualmente no existe fundamento legal para establecer tasas por ocupación del espacio público a cargo de los vendedores ambulantes, por no existir una ley de la república que así lo autorice. No obstante lo anterior, en relación con la posibilidad de realizar cobros por el uso del espacio público la Corte Constitucional en Sentencia C-927 de 2006 ha manifestado lo siguiente: “11. A diferencia de lo expuesto por la demandante, en criterio de esta Corporación, si bien los preceptos acusados denominan como "tasas" las prestaciones que surgen por concepto del otorgamiento de concesiones, autorizaciones o permisos, las mismas no tienen carácter tributario y, por lo mismo, no se someten al cumplimiento de las exigencias constitucionales consagradas en el artículo 338 Superior. (…) Conforme lo afirman la Vista Fiscal y la mayoría de los intervinientes, ese tipo de "contraprestaciones" se reconocen en la teoría de la Hacienda Pública con el nombre de "precios públicos", los cuales se predican de los ingresos no tributarios del Estado que surgen como erogación pecuniaria de contrapartida directa, personal y conmutativa a cargo de los beneficiarios, cuya causa jurídica es -como ya se señaló- la autorización para acceder al uso temporal de bienes y servicios de propiedad estatal. Tanto las tasas como los precios públicos parten en principio del mismo supuesto, esto es, el Estado entrega bienes o presta servicios frente a los cuales es posible obtener a cambio una retribución. Sin embargo, mientras que en el caso de los "precios públicos" la obligación surge de una relación eminentemente contractual o voluntaria fundada en el postulado de la autonomía de la voluntad (origen ex contractu); en tratándose de las tasas dicha obligación emana de la potestad tributaria del Estado que se ejerce mediante ley (origen ex lege). (…) (i) Aun cuando la tasa y el precio público comparten el mismo supuesto de hecho, cual es que el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; en el caso de la tasa ZwX5 0Ssd ybvr q14x iOxO llgJ aaM= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 la obligación que se impone surge como "recuperación de los costos" que le representan al Estado, directa o indirectamente, garantizar el acceso permanente a una actividad, bien o servicio de interés público, tal y como lo reconoce expresamente el artículo 338 Superior; mientras que, en el caso del precio público la contraprestación que se causa no se origina a título de costo, sino como remuneración obvia por la utilización exclusiva de un bien de dominio público, como lo es, en este caso, el espectro electromagnético. (ii) La tasa como recuperación de los costos del servicio, excluye el reconocimiento de una utilidad económica a favor del Estado, por lo que se entiende que el precio pagado por el contribuyente guarda relación directa con los costos en que incurre el Estado y con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido[53]. Por el contrario, el precio público constituye un derecho de contenido económico cuyo titular es la Administración Pública, como contraprestación de la habilitación que ésta realiza para permitirle a un particular el uso y la explotación de un bien de propiedad del Estado. Así las cosas, mientras que la tasa es equivalente al costo, el precio público es sinónimo de rentabilidad. (iii) Si bien la tasa tan sólo resulta obligatoria a partir de la solicitud del servicio o del bien público por parte del contribuyente, es claro que su finalidad es garantizar el acceso a actividades de interés público o general, las cuales se demandan generalmente por toda la comunidad, dando lugar a que se presente lo que la doctrina denomina la coacción interna del tributo, tal y como ocurre, por ejemplo, con el pago de peajes o la cancelación de las tasas aeroportuarias, de servicio aduaneros y ambientales. En cambio, el precio público siempre se origina por el interés de un particular de acceder al uso o explotación económica de un bien del Estado, sin que la Administración Pública se encuentre obligada a su otorgamiento, como ocurre, por ejemplo, cuando un particular pretende obtener una concesión o licencia para la prestación de servicios postales o el logro de una autorización o permiso para acceder a los canales radioeléctricos y demás medios de transmisión. (iv) Como ya se dijo, la tasa al tener como fuente el poder de imperio del Estado somete su creación al principio de legalidad (origen ex lege); mientras que el precio público se origina en una relación contractual y voluntaria (origen ex contractu), cuyas partes son la entidad estatal que ofrece un bien o servicio y el particular que asume la obligación económica de pagar el precio por acceder a la explotación y aprovechamiento del mismo. En este sentido, como previamente se demostró las concesiones, autorizaciones o permisos en materia de telecomunicaciones surgen por virtud de una relación eminentemente contractual. (v) La cuantía de la tasa como modalidad tributaria no debe sobrepasar la capacidad contributiva del contribuyente (C.P. arts. 95 y 363); a diferencia del precio público en el que se somete su señalamiento al principio de libertad. Así se reconoce, en el caso de las telecomunicaciones, entre otros, en los artículos 32 y 33 de la Ley 80 de 1993, previamente citados. ZwX5 0Ssd ybvr q14x iOxO llgJ aaM= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 12. De manera que, contrario a lo expuesto por la accionante, es innegable que la normatividad demandada no se refiere a obligaciones tributarias sino contractuales, lo que significa que bajo ninguna circunstancia el legislador desconoció el principio de legalidad tributaria previsto en el artículo 338 Superior.” A partir de lo anterior podemos concluir que un eventual cobro por la utilización del espacio público por parte de los vendedores ambulantes podría configurarse como un precio público, siempre que el Municipio disponga de un espacio adecuado para la realización de la actividad por parte de los comerciantes y se establezca una relación contractual con ellos, enmarcada en la libre voluntad. Finalmente le informamos que en caso de requerir información adicional puede consultar las respuestas emitidas por este Despacho, las cuales son de público conocimiento y se encuentran a disposición del público en la página web de este Ministerio www.minhacienda.gov.co, siguiendo la ruta Procesos Misionales / Apoyo Fiscal Territorial / Conceptos en materia tributaria. Cordialmente CLAUDIA HELENA OTÁLORA CRISTANCHO Subdirectora de Fortalecimiento Institucional Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal Elaboró: ANDREA DEL PILAR PULIDO SANCHEZ Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Revisó: CLAUDIA HELENA OTÁLORA CRISTANCHO Subdirectora de Fortalecimiento Institucional Territorial Aprobó: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Firmado digitalmente por: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Firmado digitalmente por: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO ZwX5 0Ssd ybvr q14x iOxO llgJ aaM= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co