Impuesto sobre vehículos automotores

Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co MEMORANDO 7.2 No. de Radicación 3-2013-033772 Bogotá D. C., diciembre 16 de 2013 PARA: Dr. Francisco Morales Falla, Asesor Oficina Asesora de Jurídica DE: Luis Fernando Villota Quiñones – Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial ASUNTO: Proyecto de Ley No. 031 de 2013 Cámara “por la cual se autoriza emisión de estampilla Pro Hospitales de Primer y Segundo Nivel de Atención en el Distrito de Santa Marta, Departamento de Magdalena.” En atención a su Memorando UJ-2646-13 radicado con el número 3-2013-032481 del 06 de diciembre de 2013, mediante el cual solicita los comentarios de esta Dirección en relación con el proyecto de ley del asunto, presentamos los siguientes en relación con los asuntos de nuestra competencia: En términos generales, ante la inusitada oleada de proyectos de ley que autorizan la emisión y recaudo de estampillas, consideramos pertinente poner de relieve que a juicio de esta Dirección no resulta conveniente la proliferación de estampillas, fundado en las razones que a continuación se exponen: 1. En primer término, debe señalarse que en la actualidad existen en nuestro ordenamiento jurídico más de setenta (70) leyes que autorizan la emisión de estampillas a las entidades territoriales, unas de carácter genérico (Pro Desarrollo departamental, Pro Electrificación Rural, Pro Desarrollo Fronterizo, Pro Hospitales Universitarios, Pro Bienestar del Adulto Mayor y Pro Cultura), y otras de carácter particular para determinadas entidades públicas y sectores de las entidades territoriales (Pro Universidades, Pro Salud, Pro Palacio, Pro Fomento Turístico, etc.); lo que a todas luces evidencia desde ya la excesiva cantidad de ellas, que generan altas cargas impositivas y otros problemas que se mencionan en los numerales siguientes. 2. Dado que la generalidad de leyes que autorizan la emisión de estampillas establecen la facultad en las corporaciones administrativas para determinar los hechos generadores, se han evidenciado excesos en dicha facultad, llegándose Continuación memorando Página 2 de 4 al punto de gravar actos entre particulares (facturas, contratos de compraventa, tiquetes aéreos, etc.), cuando la esencia de este tributo es la de gravar actos en los que intervengan directamente servidores públicos de las entidades beneficiarias de la estampilla tal como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado. De igual manera, se están gravando actos como los recibos de pago de algunos impuestos (registro, vehículos, etc.), las nóminas de las entidades públicas, y en otros casos actividades industriales, comerciales y de servicios realizadas por particulares. 3. Los excesos en la facultad a que se hizo mención arriba, han implicado la declaratoria de nulidad por parte de la justicia contencioso administrativa de muchas ordenanzas y acuerdos que adoptan estampillas, lo cual genera inmediatamente un impacto fiscal, puesto que como consecuencia de la nulidad y la correlativa imposibilidad de recaudar la estampilla se genera un déficit en el sector al cual estaba destinado el recaudo, acompañado del riesgo eventual de tener que efectuar la devolución de los recursos ya recaudados, creándose de esa manera un pasivo contingente que puede golpear fuertemente las finanzas de la entidad territorial afectada con la declaratoria de nulidad del acto que adoptó la estampilla. 4. De otra parte, la multiplicidad de estampillas está generando un incremento en los costos de los contratos que se suscriben, toda vez que los contratos son los actos que mayormente se gravan con las estampillas y ante la multiplicidad de éstas, un solo contrato en un municipio puede verse gravado con tres o más estampillas, y en un departamento con seis o más estampillas, lo cual afecta, hacia el alza, el valor del contrato por el desplazamiento de la carga tributaria en cabeza del contratante, esto es la entidad territorial. A guisa de ejemplo, un contrato en un departamento puede verse gravado con las seis (6) estampillas genéricas (Pro Desarrollo departamental, Pro Electrificación Rural, Pro Desarrollo Fronterizo, Pro Hospitales Universitarios, Pro Bienestar del Adulto Mayor y Pro Cultura), adicionada de aquellas estampillas particulares con que cuente el departamento, como la estampilla Pro Universidad departamental, Pro Salud, Pro Palacio departamental, Pro Fomento Turístico, etc. Es decir que ese contrato puede verse gravado con siete (7) o más estampillas, todas ellas a razón de una tarifa aproximada del 2%, aplicable sobre el valor del contrato (base gravable), implica una carga impositiva, sólo en estampillas, del 14% del total del contrato, adicionado a los tributos nacionales (renta, IVA, GMF), cargas que inciden de manera directamente proporcional en el valor del contrato, haciéndolo de esa manera mucho más oneroso para la propia entidad territorial. Continuación memorando Página 3 de 4 5. En lo que hace a los montos autorizados de emisión o a los plazos para su recaudo, en muchos casos no se da estricto cumplimiento a lo señalado en la ley de autorización, recaudándose más allá de los montos autorizados, o por más plazo del señalado, en contravía de la ley. En este mismo sentido, cuando se autorizan montos de emisión, se suscitan discusiones respecto de si los valores autorizados son en pesos constantes o corrientes, creándose incertidumbre sobre el valor total del recaudo autorizado. 6. Adicionalmente, si bien las leyes de autorización de estampillas establecen una destinación específica para todas ellas, lo hace de una manera muy amplia generando diversas interpretaciones que en muchos casos desnaturalizan el destino del recurso, desviándolo a otros sectores que nada tienen que ver con la finalidad de su creación. 7. Así mismo, aunque las leyes de autorización de estampillas exigen que éstas sean adheridas a los documentos y posteriormente anuladas, la realidad indica que en muchos casos ello no se realiza de esa manera, y en algunos casos se recurre a otros medios como recibos de pago y elementos virtuales, los cuales, por desnaturalizar el carácter de la estampilla han sido también objeto de debate en la jurisdicción de lo contencioso administrativo dando como resultado la declaratoria de nulidad de algunos actos administrativos. 8. De otra parte, no puede perderse de vista que las estampillas pueden ser objeto de falsificación o de reutilización por su condición física, generando con ello un foco tanto de evasión y elusión del impuesto, como de corrupción. Efectuadas las anteriores precisiones, efectuamos ahora unos comentarios generales que pueden ser aplicados para la totalidad de las estampillas y que apuntan a mitigar en algo los inconvenientes a que se hizo mención, veamos: 1. Se sugiere que se fije un marco que regule la actividad legislativa en torno a la producción de leyes que establezcan estampillas, pues lo que ha generado los inconvenientes en torno a este impuesto no es propiamente el desarrollo normativo que le han dado las corporaciones administrativas territoriales, sino la multiplicidad de estampillas que gravan un mismo acto, fundada, se insiste, en la excesiva expedición de leyes que crean estampillas para todos los sectores (salud, vivienda, educación, deporte, etc.). 2. Los criterios de escogencia y determinación de los elementos estructurales deben dirigirse al legislador, de suerte que se dé estricta aplicación a los mandatos del artículo 338 de la Constitución Política en el sentido de definir desde la misma ley todos y cada uno de tales elementos de una manera inequívoca. Continuación memorando Página 4 de 4 3. El marco regulatorio debería procurar la unificación por destinación a determinados sectores de este tipo de impuestos, así como una distribución precisa del ingreso, de manera que se autorice la expedición de una única estampilla para cada uno de los sectores a los que tradicionalmente se han dirigido y se evite la dispersión y la creación puntual para determinadas entidades. Sin perjuicio de lo anterior, en adelante se presentan algunos comentarios relativos al articulado del proyecto. En relación con el inciso segundo del Parágrafo del artículo 3º, y aun conscientes del amplio margen de configuración que le asiste al legislador en materia tributaria, no se entiende la razón de la exclusión de los contratos de prestación de servicios del ámbito de aplicación de la estampilla, ello podría generar un tratamiento desigual injustificado objeto de demandas de inexequibilidad. En relación con este mismo inciso, la prohibición de gravar con más de dos estampillas un solo acto, si bien consideramos que se trata de una medida importante que solucionaría en algo los problemas a que se hizo mención al inicio de este escrito, puede resultar inocua, toda vez que para su cumplimiento se requeriría de una eventual modificación de todos los actos administrativos que hubieren adoptado otras estampillas y que compartieran identidad en cuanto a hechos generadores. En el artículo 7º se establece un monto máximo de recaudo de cincuenta mil millones de pesos, no obstante, en el artículo 9º se establece que la emisión de la estampilla es “indefinida en el tiempo”, de manera que al igual que en el comentario anterior se evidencia una contradicción, pues no queda claro si el recaudo de la estampilla está delimitado por un valor o por un plazo. En el artículo 8º se establece que los recaudos de se generan por la “venta” de la estampilla, lo cual es una imprecisión toda vez que el recaudo se genera por incurrir en el hecho determinado como generador del tributo, siendo entonces la estampilla el medio de verificación del cumplimiento de la obligación tributaria. Cordialmente LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES ELABORÓ: César Segundo Escobar Pinto