Procedimiento tributario y régimen sancionatorio

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co 7.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Doctora Maryuri Banguero Chará Tesorera Alcaldía Municipal de Guachené Calle 4 No. 5 – 46 Jorge Eliécer Gaitán Guachené - Cauca Radicado entrada 1-2019-024016 No. Expediente 2577/2019/RPQRSD Asunto : Oficio No. 1-2019-024016 del 12 de marzo de 2019 Tema : Cobro administrativo coactivo Cordial saludo Doctora Banguero: Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, recibimos comunicación de la Dra. Maria Nohemi Arboleda - Gerente de XM filial de ISA, en la que pone en conocimiento de esta Dirección la situación que se presenta en relación con un proceso de cobro coactivo que a esa empresa adelanta el municipio de Guachene, y que se puede resumir así: 1. El municipio de Guachené inició proceso de cobro coactivo a XM teniendo como título ejecutivo una resolución en la que se impone una sanción a esa empresa, en virtud de lo cual notificó mandamiento de pago. 2. XM presentó como excepción contra el mandamiento de pago la establecida en el numeral 5 del artículo 831 del ETN, esto es la interposición de demanda contra el acto que se tenía como título ejecutivo, lo cual se demostró con certificado del Tribunal Administrativo del Cauca 3. No obstante, el municipio decide seguir adelante con la ejecución de una garantía bancaria que presentó XM, cuando lo procedente era la terminación del proceso en virtud de que estaba probada la excepción. 4. El municipio sustenta su posición en que para que se configure la excepción no basta con que se haya interpuesto la demanda sino que es necesario que haya sido admitida. En ese contexto, sin perjuicio de que se trate de un asunto de competencia de ese municipio, en el marco de las funciones de asesoría asignadas a esta Dirección por el Decreto 4712 de 2008, con el único ánimo de brindar al municipio elementos de juicio para que se prevengan futuros litigios que pueden derivar en perjuicios que afecten el patrimonio público, dado que los dos Radicado: 2-2019-008152 Bogotá D.C., 12 de marzo de 2019 16:06 fmA/ Chxj 7m6t jPtH NXzg 7aVc EKQ= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 2 de 5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co extremos del proceso son entidades públicas que por ende manejan recursos públicos, en adelante nos permitimos efectuar algunas consideraciones que pueden resultar útiles para abordar el caso concreto y solucionarlo sin lesionar los intereses de ninguna de las partes, no sin antes precisar que los pronunciamientos de esta Dirección se emiten con carácter general y abstracto en los términos y con los estrictos alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no tienen efectos obligatorios ni vinculantes, y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio. De tal manera, si de conformidad con el numeral 4 del artículo 829 del Estatuto Tributario Nacional “Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1. (…) 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”, forzoso se hace concluir que en presente caso, habiéndose interpuesto el medio de control de nulidad y restablecimiento contra el acto en el que se impone la sancion, éste no se entienden ejecutoriado y en tal virtud no presta mérito ejecutivo, configurandose así la excepcion consagrada en el numeral 3 del artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional , esto es “La de falta de ejecutoria del título”. En ese mismo sentido, con fundamento en los mismos hechos descritos a espacio líneas atrás, evidentemente se configuraría igualmente la excepción establecida en el numeral 5 del citado artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional, esto es “La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, excepción que resulta concordante con lo normado en el numeral 4 del artículo 829 del estatuto Tributario Nacional pues según éste los actos que sirven de fundamento al cobro se encuentran ejecutoriados cuando “las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva”. Respecto de la aplicación de las excepciones señaladas en precedencia se ha manifestado el Consejo de Estado, así: “[…] De conformidad con el artículo 829-4 del Estatuto Tributario, la acción de nulidad y restablecimiento del acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo impide que ese acto tenga fuerza ejecutoria, la que sólo surge cuando se decida la respectiva demanda que no de prosperidad a la pretensión de anulación de ese acto. De allí que, en armonía con este precepto, el artículo 831, numeral 5, del Estatuto Tributario, consagre como una de las excepciones contra el mandamiento de pago la interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Cuando se demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos de determinación oficial de un impuesto, y la administración ha iniciado el proceso de cobro de ese tributo con base en tal título ejecutivo, la excepción que se debe proponer es la prevista en el numeral 5 del artículo 831 citado: “interposición de demanda de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo” o la de “falta de ejecutoria del título” (numeral 3 ibídem), pues no debe olvidarse que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados, “cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso” (artículo 829 Estatuto Tributario), y sólo es posible iniciar el fmA/ Chxj 7m6t jPtH NXzg 7aVc EKQ= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 3 de 5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co proceso de cobro cuando los actos administrativos tienen carácter ejecutivo y ejecutorio, como se vio anteriormente. […]”1 (Énfasis nuestro) En el mismo sentido, señaló esa alta corporación: “[…] El análisis en mención no puede ser objeto del proceso de cobro, pues, el artículo 829-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 105 de la Ley 6 de 1992, prohíbe debatir, dentro del procedimiento administrativo de cobro, cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, por cuanto para cobrar administrativamente una obligación fiscal, el título ejecutivo debe estar en firme. Si existen cuestionamientos en relación con los actos ejecutoriados que constituyen título ejecutivo, el interesado debe interponer los recursos administrativos correspondientes y, posteriormente, si es del caso, acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa2. En efecto, si, una vez surtida la vía gubernativa, el deudor pretende discutir la legalidad de los actos administrativos ejecutoriados que le impongan la obligación de pagar una determinada suma de dinero a favor del fisco nacional o, lo que es lo mismo, cuestionar la validez misma del título ejecutivo en su contra, debe demandar tales actos en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, si existe proceso administrativo de cobro puede, en el trámite del mismo, proponer contra el mandamiento de pago la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 831 [5] del Estatuto Tributario, pues se encuentra en discusión la legalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo y es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la que debe decidir si los actos administrativos en firme, y por ende, obligatorios (artículos 66 ibídem), deben o no continuar haciendo parte del ordenamiento jurídico. […]”3 (Énfasis nuestro) Conforme con la jurisprudencia trascrita, puede colegirse que en el presente caso emerge clara la configuración de las excepciones que contra el mandamiento de pago establecen los numerales 3 y 5 del artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional, norma a la cual se deben remitir las entidades territoriales para ejercer el cobro coactivo de los tributos por ellas administrados según voces del artículo 59 de la Ley 788 de 20024, en concordancia con el numeral 3 del artículo 100 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. En lo que hace a la configuración de la excepción de que trata el numeral 5 del artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional el Consejo de Estado ha sido enfático al señalar que se da con la 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de agosto del 2009, Expediente 16730. 2 Sentencia de 7 de mayo de 1999 (Exp. 9336), C. P. Julio Enrique Correa. En el mismo sentido se profirieron las sentencias de 22 de septiembre de 2004 (Exp. 13972), C. P. Ligia López Díaz y de 14 de octubre de 2004 (Exp. 13807), C. P. Héctor J. Romero Díaz. 3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. Consejero ponente: Dr. Héctor J. Romero Díaz. Bogotá D. C, veintiséis (26) de octubre de dos mil nueve (2009) Ref.: 440012331000200400191 01 Número interno: 16976 4 “Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. (…)”. 5 “Artículo 100. Reglas de procedimiento. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas: (…) 3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario (…)”. fmA/ Chxj 7m6t jPtH NXzg 7aVc EKQ= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 4 de 5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co mera “interposición” de la demanda, más no con su admisión. Dijo recientemente esa alta Corporación: “[…] Advierte la Sala, que después de realizar el análisis de los actos demandados y su confrontación con la norma superior, se observa que tanto los oficios como el concepto objeto de la solicitud de la medida cautelar difieren de lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 831 del E.T., dado que, como se señaló, la palabra "interposición" tiene como significado la formalización, presentación o radicación de la demanda; de allí que no es procedente considerar que la excepción de interposición de demandas solo se configura con la admisión de la misma. Lo anterior, habida cuenta que la interposición de la demanda la realiza el contribuyente y con ella se surte formalmente la iniciación del proceso contencioso administrativo, en los términos previstos en el artículo 179 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo; mientras que la admisión de la demanda es la etapa procesal subsiguiente, que corresponde determinar al funcionario judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, una vez verificados los requisitos legales de la misma. Adicionalmente, se debe tener presente que si el legislador no determinó que en el numeral 5º del artículo 831 del Estatuto Tributario la excepción procedente contra el mandamiento de pago correspondía a la "Admisión de la demandada", no corresponde a la Administración Tributaria hacerlo vía doctrina oficial. […]”6 Ahora bien, en lo que hace a los efectos de la configuración de la excepción consagrada en el numeral 5 del artículo 31, es imperativo señalar que, según el Consejo de Estado, corresponden a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro. Dijo ese alto tribunal: “[…] La excepción anotada tiene por finalidad que se suspenda el cobro coactivo hasta que se adopte decisión definitiva en los procesos iniciados ante la jurisdicción para controvertir los actos administrativos de determinación de tributos. En caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, es decir que se declare la nulidad de los actos acusados en sede judicial, el proceso de cobro coactivo no podrá continuar. En el evento de que se nieguen las pretensiones, el título ejecutivo (actos de liquidación oficial) surte plenos efectos y la administración tributaria podrá continuar con el cobro. […]”7. (Énfasis añadido) En ese mismo sentido señaló el Consejo de Estado: “[…] El artículo 831 del E.T. señala dentro de las excepciones que se pueden proponer contra el mandamiento de pago, la de “interposición de demandas de restablecimiento del derecho o proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” excepción cuyo efecto no es otro que el de suspender el proceso de cobro que se esté adelantando, toda vez que la obligación no desaparece por la prosperidad de la excepción. […]”8(Énfasis añadido) 6 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta - Consejero Ponente: Milton Chaves García Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación 11001-03-27-000-2017-00026-00 [23198]. 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. Consejero ponente: Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá D. C, 4 de noviembre de 2015 Ref.: 2001-23-33-000-2012-00177-01 Número interno: 21313 8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. Consejero ponente: Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá D. C, 12 de mayo de 2010 Ref.: 25000-23-27-000-2007-00193-01 Número interno: 17461 fmA/ Chxj 7m6t jPtH NXzg 7aVc EKQ= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 5 de 5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co En este orden de cosas, a juicio de esta Dirección, reiterando los alcances de este escrito, en el caso sub examine, y partiendo de la información de la que disponemos, lo que procedería es la suspensión del proceso de cobro coactivo hasta tanto se decida de manera definitiva el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que impone la sanción. Cordial saludo LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal cc. Dra. Maria Nohemi Arboleda - Gerente de XM filial de ISA mnarboleda@XM.com.co ELABORÓ: César Escobar Pinto fmA/ Chxj 7m6t jPtH NXzg 7aVc EKQ= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Firmado digitalmente por: LUIS VILLOTA QUIÑONES Subdirector De Fortalecimiento Institucional Territorial