Impuesto predial unificado

________________________________________________________________________ Página | 1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 6.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Doctora Laura Gicel Orozco Gonzalez Secretaria de Hacienda Alcaldía Municipal de Marinilla directorderentas@marinilla-antioquia.gov.co - hacienda@marinilla-antioquia.gov.co Radicado entrada 1-2025-017669 No. Expediente 3891/2025/GEA Tema : Impuesto predial unificado Subtema : Sistema de facturación Cordial saludo doctora Orozco: Mediante oficio dirigido a este Despacho efectúa usted una serie de preguntas en relación con la liquidación del impuesto predial unificado. Sea lo primero anotar que si bien dentro de las funciones asignadas a esta Dirección por el Decreto 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría a las entidades territoriales, ésta no se extiende a la solución directa de casos específicos. De tal manera, atenderemos sus consultas en el mismo orden en que fueron formuladas, en los términos y con los estrictos alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que la respuesta será general, no tendrá efectos obligatorios ni vinculantes, y no comprometerá la responsabilidad de este Ministerio. Teniendo en mente lo anterior, procederemos a absolver sus consultas en el mismo orden en que fueron formuladas, agrupándolas en caso que resulte procedente: 1. Los “documentos de cobro” antes mencionados ¿pueden catalogarse como acto administrativo de fondo, que crea, modifica o extingue un derecho a favor del contribuyente? 4. Si el “documento de cobro” se le diera la categoría de acto administrativo ¿no estaría viciado de nulidad por no tener todos los elementos del mismo? 5. Si el “documento de cobro” no tiene la calidad de acto administrativo ¿podría resolverse cualquier duda, aclaración o solicitud frente al mismo, como un derecho de petición? Entendiendo el acto administrativo como “toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de Radicado: 2-2025-021366 Bogotá D.C., 7 de abril de 2025 13:15 9QvG zwfd GLR8 jg39 Uxns UKdf Yxo= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 producir efectos jurídicos1” consideramos que el documento de cobro al que usted hace referencia, en efecto puede ser considerado un acto administrativo. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que no todos los actos administrativos definen situaciones jurídicas o son susceptibles de control administrativo o judicial, por lo que resulta necesario analizar de manera más profunda la naturaleza jurídica de ese acto expedido por la administración en el proceso de determinación oficial del impuesto predial. Para estos efectos consideramos necesario analizar la jurisprudencia del Consejo de Estado, que se ha pronunciado reciente y reiteradamente sobre la importancia de que antes de la expedición del acto de determinación oficial la autoridad tributaria emita un acto administrativo previo, en el que se le informe al contribuyente de la existencia y cuantía de la obligación y se le permita ejercer su derecho de defensa. El Consejo de Estado señaló: “La Sección2 ha precisado que, en los impuestos en los cuales el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar, no es aplicable el procedimiento de liquidación de aforo, pero la administración debe emitir un acto previo a la determinación del gravamen, de tal forma que el administrado pueda discutir los elementos de la obligación tributaria previo a su cobro y, en este sentido, se le garantice el debido proceso.”3 (Subrayado fuera de texto) Como lo señala el alto tribunal el sustento de esta exigencia es el debido proceso, que se encuentra reconocido en la Constitución Política Colombiana, artículo 29. En relación con el tema, y a propósito de los diferentes modelos que pueden adoptar las entidades territoriales para la determinación del impuesto en otra oportunidad el Consejo de Estado señaló: “Sea lo primero precisar que existen dos modelos para pagar impuestos: uno, el más usado y eficiente, es el de la declaración privada, esto es, el pago espontáneo en cumplimiento de una norma (ley, acuerdo, ordenanza) que imponga el tributo y las condiciones de liquidación y pago (hecho generador, sujeto pasivo, tarifa, base gravable, plazos). En este modelo, la administración suministra formularios o papeles para facilitar la declaración y el pago del tributo. Y el otro modelo es el coercitivo: el Estado manda un cobro a cada contribuyente, estipulando en el “recibo” o en la 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de 2004, expediente 2000-0057-01, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 2 Sentencia del 18 de octubre de 2018, exp. 22892, C.P. Milton Chaves García. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia del 28 de septiembre de 2023, Radicación: 13001-23-33-000-2015-00341-01 [27735] 9QvG zwfd GLR8 jg39 Uxns UKdf Yxo= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 “factura”, no importa la denominación del documento, la liquidación y el plazo para el pago. El caso es que, en ambas actuaciones se gestan actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares y concretas pues, finalmente, bajo cualquier modelo, el contribuyente está conminado a cumplir el deber legal de contribuir a las cargas y finanzas públicas. (…) Ahora bien, cuando la autoridad tributaria es la que se encarga de liquidar el impuesto puede utilizar múltiples formas. En este modelo es de común ocurrencia que las actuaciones administrativas de determinación del impuesto sean sencillas, pues, las autoridades tributarias pueden, simplemente, conminar al contribuyente a que se acerque a las oficinas de tesorería para enterarse de la liquidación del impuesto y para pagarlo, o pueden enviar al domicilio del contribuyente las cuentas de cobro, las facturas, los formularios diligenciados del impuesto, etc. La autoridad tributaria debe enterar de manera previa al contribuyente sobre el cobro del impuesto, de manera masiva o de manera individualizada, estableciendo plazos de pago y precisando lugares en donde se debe hacer el pago. Adicionalmente, debe informar las oportunidades, la forma y las autoridades ante las que se puede controvertir el impuesto. En estos casos, entonces, a diferencia del otro modelo, el recaudo del impuesto depende de la eficiencia de la autoridad que administra el impuesto, que tiene la obligación de exigir su pago inmediatamente se causa y, a más tardar, mientras no esté prescrita la obligación tributaria. Expedida la liquidación, podrá otorgar los recursos de ley para que pueda ser controvertida, en aras de garantizar el derecho de defensa y de contradicción. Para efectos de exigir el pago, entonces, es relevante tener en cuenta que, independientemente del método de administración de recaudo del impuesto que se utilice, se requiere que la obligación tributaria sea clara, expresa y actualmente exigible.”4 (Énfasis nuestro) Teniendo en cuenta que la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha señalado que la obligación de expedir los actos previos se predica de “los impuestos en los cuales el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar” creeríamos que los documentos relatados en su consulta constituyen actos previos de determinación del impuesto. Ahora bien, en relación con el contenido o el procedimiento para atender las reclamaciones contra estos actos previos, atendiendo a que el impuesto predial es un tributo del orden municipal, y que en el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Nacional no existen reglas específicas para este tipo de tributos, consideramos que resulta conveniente que las entidades territoriales a través de sus concejos municipales o distritales dispongan reglas propias para estos efectos. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia del 2 de marzo de 2017. Rad.: 05001-23-31-000-2005-06567-01(20537) 9QvG zwfd GLR8 jg39 Uxns UKdf Yxo= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 Señala en su consulta que el procedimiento de expedición de los “documentos de cobro” está reglado en su Estatuto de rentas, por lo que en principio la respuesta a sus consultas debería buscarse allí mismo. No obstante, en caso que no existan reglas específicas, sugerimos que mientras se ocupan de regularlas a través del Consejo municipal deberán acudir a las normas generales del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. Sin embargo, destacamos que el Consejo de Estado ha avalado que esa información previa se realice de manera masiva o individualizada, y ha fijado un contenido mínimo que se debe satisfacer, a saber: - Que permita al contribuyente conocer sobre el cobro del impuesto. - Que se establezcan plazos de pago. - Que se precisen los lugares en donde se debe hacer el pago. - Que se informe sobre las oportunidades, la forma y las autoridades ante las que se puede controvertir el impuesto. Así las cosas, lo que se quiere hacer ver es que será cada entidad territorial la llamada a señalar los términos y las características que deberá contener el acto o información previa, garantizando en todo caso los derechos de defensa y contradicción de los contribuyentes. 2. Frente a los “documentos de cobro” procedería el recurso de reconsideración? En relación con estas consultas resulta necesario repasar lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que cataloga los actos administrativos en definitivos, de trámite, preparatorios o de ejecución, en los siguientes términos: “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” Artículo 75. Improcedencia. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa. De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta que los denominados “documentos de cobro” no definen la situación jurídica del contribuyente ni hacen imposible continuar con la actuación en la medida en que son seguidos de un acto de 9QvG zwfd GLR8 jg39 Uxns UKdf Yxo= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 determinación oficial, consideramos que tienen la naturaleza jurídica de actos preparatorios, de trámite o previos, en oposición a los actos definitivos. Con esto en mente debemos ahora analizar lo señalado por el Estatuto Tributario Nacional en relación con la procedencia del recurso de reconsideración. Veamos: Articulo 720. Recursos contra los actos de la administración tributaria. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de Reconsideración. El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la Administración de Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo. Cuando el acto haya sido proferido por el Administrador de Impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideración deberá interponerse ante el mismo funcionario que lo profirió. PARAGRAFO Cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial. Teniendo en cuenta que la normatividad reconoce la procedencia del recurso en relación con actos definitivos como resoluciones y liquidaciones oficiales, consideramos que los actos de trámite o preparatorios no son susceptibles de recursos ni de control judicial. Su relevancia jurídica, se reitera, es garantizar el respeto del debido proceso y los derechos de defensa y contradicción en cabeza de los contribuyentes. No obstante, resulta conveniente que el concejo o la administración señalen de manera autónoma el plazo y procedimiento con que cuentan los contribuyentes para presentar oposiciones o controvertir su calidad de contribuyente o algunos de los elementos señalados en el acto previo. 3. En caso tal de que procesa el recurso de reconsideración ¿Podría demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo? Y si no se 9QvG zwfd GLR8 jg39 Uxns UKdf Yxo= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 demandara ¿adquiriría firmezas (sic) para la ejecución a través del proceso de cobro coactivo? En relación con este tema, el artículo 828 ET dispone que prestan mérito ejecutivo, entre otros, los siguientes actos: - Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. - Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. - Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional. Así las cosas, y en la medida en que los actos previos son actos de mero trámite, no podemos hablar de la existencia de un título ejecutivo, pues como se ha insistido a lo largo del presente Oficio la expedición del acto previo es en suma una ritualidad que debe cumplirse en el proceso de expedición del acto de determinación oficial para garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa del contribuyente. En conclusión, será el acto de liquidación oficial (factura, recibo, cuenta de cobro o como lo haya denominado la administración) debidamente ejecutoriado el que constituye título ejecutivo susceptible de cobro. Finalmente le recordamos que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se dan en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes, no comprometen la responsabilidad de este Ministerio y son de público conocimiento, por lo que pueden ser consultadas en www.minhacienda.gov.co, en la sección Entidades de Orden Territorial, en Asesorías y Conceptos en materia tributaria en caso de tener inquietudes adicionales. Cordialmente CLAUDIA HELENA OTÁLORA CRISTANCHO Subdirectora de Fortalecimiento Institucional Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal Elaboró: ANDREA DEL PILAR PULIDO SANCHEZ Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Revisó: CLAUDIA HELENA OTÁLORA CRISTANCHO Subdirectora de Fortalecimiento Institucional Territorial Aprobó: CLAUDIA HELENA OTÁLORA CRISTANCHO Subdirectora de Fortalecimiento Institucional Territorial Firmado digitalmente por: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Firmado digitalmente por: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO 9QvG zwfd GLR8 jg39 Uxns UKdf Yxo= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co