Normas orgánicas de presupuesto

Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 Fuera de Bogotá 01-8000-910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co 7.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Doctora KAROL JEANETTE MONROY PEÑA Personera Municipal (E) Personería Municipal de Tunja Carrera 19 No. 9 – 95, Oficina 314 Tunja, Boyacá Teléfono: 7434191 Radicado entrada 1-2017-078639 No. Expediente 7441/2017/RPQRSD Asunto: Consulta Radicada con el No. 1-2017-078639 del 28 de septiembre de 2017. Respetada Doctora Karol Jeanette: En atención a la consulta del asunto, en la cual solicita que se reforme o permita que el porcentaje asignado para gastos de la Personería de Tunja, establecido en la Ley 617 de 2000, se incrementen conforme al Índice de Precios al Consumidor IPC, como se hace con las Contralorías Municipales y de acuerdo con lo establecido en el artículo 106 del Decreto 111 de 1996, para atender la situación crítica financiera por la que atraviesa el entidad, en aplicación al derecho fundamental de la igualdad y con el fin de salvaguardar los derechos de todos los trabajadores de la Personería de Tunja, pues se prevé que al finalizar éste año no se contará con los recursos económicos para el pago de salarios y demás obligaciones; al respecto, es necesario precisar que de acuerdo con el numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto 4712 de 2008, entre algunas de las funciones que tiene asignadas esta Dirección, se encuentra la de emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas relacionados con la administración financiera y tributaria territorial; así mismo, de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la respuesta ofrecida es general y no tiene carácter de obligatoria ni vinculante. De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como en el descentralizado, respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Continuación oficio Página 2 de 4 Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 Fuera de Bogotá 01-8000-910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co Decreto 115 de 1996, Ley 617 de 2000, Ley 819 de 2003 y Ley 1483 de 2011, En ausencia de normas particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de presupuesto Nacional. En primera instancia, en cuanto a su solicitud de reformar el porcentaje asignado para gastos de la Personería de Tunja, establecido en la Ley 617 de 2000, nos permitimos informarle que esa labor extralimita nuestras competencias; sin perjuicio de lo señalado, efectuamos el siguiente comentario: La Ley 617 de 2000 no establece límites absolutos a los gastos de funcionamiento, sino relativos frente a la capacidad de generación de ingresos corrientes de libre destinación, destacando que el mayor esfuerzo fiscal de las entidades territoriales, en términos del fortalecimiento del recaudo propio, es plenamente compatible con mayores gastos de funcionamiento. Ahora bien, antes de la vigencia de la ley 617 de 2000, uno de los factores que contribuyó a agravar la situación financiera de los departamentos, distritos y municipios, fue el elevado nivel de los gastos de funcionamiento y, dentro de estos, la exagerada participación de los gastos de las asambleas y contralorías. En relación con los gastos de los órganos de control de los distritos y municipios, el gobierno Nacional, en la exposición de motivos de la ley 617 de 2000, expresó: “El nivel de gastos de los organismos de control político y fiscal es exagerado en estas entidades territoriales. Durante 1998 el gasto conjunto de Concejos, Personería y Contralorías representó 14.3%. de los ingresos tributarios y 11.73% de los gastos de funcionamiento de 21 municipios para los que se tiene información completa. En este nivel de gobierno se presentan casos donde las aludidas relaciones desbordan cualquier límite racional: por ejemplo, en Providencia el costo de los organismos de control político y fiscal es cuatro veces mayor que sus ingresos tributarios y en Ipiales representa el 34% de los gastos de funcionamiento, (Ver Cuadro 9) mientras que la suma de los gastos del Congreso, la Procuraduría y la Contraloría General de la República representó 2.5% de los ingresos tributarios y 3.9% de los gastos de funcionamiento del Gobierno Nacional. […] El proyecto propone limitar los gastos de funcionamiento de asambleas concejos, contralorías y personerías a sumas que se ajusten a la capacidad financiera de la entidad territorial, ajustando estos gastos a fórmulas asociadas a los ingresos corrientes de libre destinación de las respectiva entidad territorial, taponando el hueco negro en que se han convertido estas instituciones para las finanzas territoriales, esa disposición es de amplio impacto fiscal e inaplazable, por cuanto sin ella se limitaría el campo de acción de Alcaldes y Gobernadores pero no se evitaría el descalabro fiscal de los departamentos, distritos y municipios.[…]” En el documento denominado “Responsabilidad Fiscal Subnacional y Descentralización en Colombia: quince años de consolidación” elaborado por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, publicado en agosto de 2014, se analizaron entre otros, los resultados alcanzados con la implementación de la ley 617 de 2000, concluyendo que: “[…] El espíritu de la ley 617 de 2000 no fue recortar gastos de funcionamiento en las ET sino garantizar que estos fueran consistentes con los ingresos corrientes de libre destinación. Este precepto no es contrario al objetivo estatal de fortalecer la capacidad de gestión de las ET, que pueden aumentar sus gastos de funcionamiento en la medida en que fortalezcan sus ingresos corrientes de libre destinación. Continuación oficio Página 3 de 4 Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 Fuera de Bogotá 01-8000-910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co En este sentido, no parece exagerado afirmar que la aplicación de la ley 617 de 2000 marcó el final de un capítulo complejo de la historia de la descentralización fiscal colombiana; una crisis fiscal territorial sistémica, caracterizada por un desajuste estructural entre gastos de funcionamiento e ingresos de recaudo propio. Antes de dicha ley la mayoría de las ET carecían de capacidad técnica para identificar, elaborar y viabilizar proyectos de inversión; por tanto, sería exagerado atribuir a los límites de gastos de la ley 617 de 2000 el origen de la debilidad institucional que actualmente tienen algunas ET para cumplir estas funciones. Por ello, abolir la ley 617 de 2000 no aseguraría para las ET una estructura de ingresos corrientes que permita la financiación sostenible de sus gastos de funcionamiento; y tampoco fortalecería de forma automática su capacidad de gestión. […] Desde su expedición, los opositores a la existencia de límites de gasto en las ET argumentan dichos límites para explicar el atraso institucional de las ET, pues al reducir y congelar sus plantas de personal, les dificultan el cumplimiento de sus funciones constitucionales. Esta línea de argumentación es por lo menos inexacta. Antes de la existencia de la ley 617/00 existía atraso institucional territorial, lo cual indica que esta problemática puede estar más relacionada con la persistencia de brechas de desarrollo entre regiones que con la existencia de límites legales al crecimiento de los gastos de funcionamiento; y la ley 617/00 no fija límites absolutos a los gastos de funcionamiento de las ET, pues permite que este tipo de gastos aumente en función de un mayor recaudo de ingresos corrientes de libre destinación. La información de las Secretarías de Hacienda indica que la mayoría de los departamentos y municipios del país ha logrado ajustar sus gastos de funcionamiento a sus ingresos corrientes de libre destinación, tal como lo ordena la ley 617/00. Información reportada a la DAF por las Secretarías de Hacienda indica que 91% de las gobernaciones del país (29 de 32), y 91% de las alcaldías capitales (29 de 31) contabilizaron al finalizar 2012 gastos de funcionamiento del nivel central inferiores al límite contemplado en la Ley 617/00. Igualmente, datos de la CGR indican que 98% de los municipios no capitales (1.053 entidades) cumplió los límites de gasto para las administraciones centrales, con corte a 31 de diciembre de 2012. Desde esta óptica, la mayoría de las ET del país dispone de un importante margen de maniobra financiero para incrementar sus gastos de funcionamiento sin exceder el límite legal correspondiente. Además, ese margen puede aumentar en la medida que el éxito de la política pública de desarrollo regional favorezca el crecimiento de las bases gravables del recaudo propio, debido a que los límites de gasto de ley 617/00 son relativos y están vinculados con el crecimiento de los ingresos corrientes de libre destinación. En este sentido, adicionalmente, la ley permite a las ET ajustar sus gastos de funcionamiento a su capacidad de generación de ingresos corrientes de libre destinación a través de la categorización presupuestal. De tal modo que cuando una ET disminuye sus ingresos corrientes puede ampliar sus gastos de funcionamiento clasificándose en una categoría presupuestal inferior. Ello significa que la clasificación por categorías presupuestales permite a las ET adecuar el límite de sus gastos de funcionamiento a su disponibilidad real de ingresos. Sin duda, el espíritu de la ley 617/00 es atar el crecimiento de los gastos de funcionamiento a las posibilidades reales de las ET para financiarlos. Por tanto, el mayor esfuerzo fiscal de las ET, en términos del fortalecimiento del recaudo propio, es plenamente compatible con una expansión sostenible de los gastos de funcionamiento. […]” Así las cosas, es dable concluir que ley 617 de 2000 y los límites impuestos en ella, no son incompatibles con el ejercicio de las funciones de control asignadas constitucional y legalmente a las personerías Continuación oficio Página 4 de 4 Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 Fuera de Bogotá 01-8000-910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co municipales; por el contrario, desde una perspectiva estructural la ley 617 de 2000 está diseñada para operar en armonía con el crecimiento de la capacidad de gestión de las entidades territoriales, toda vez que a través de la aplicación de las medidas de disciplina fiscal incluidas en ésta, se ha logrado recuperar la viabilidad fiscal y financiera de los departamentos, distritos y municipios, permitiendo el cumplimiento de las competencias constitucionales y legales y mejorando el nivel de gestión de los gobiernos territoriales; garantizando la prestación de los servicios públicos y la financiación de programas de inversión social con recursos propios dentro de márgenes de solvencia y sostenibilidad. De otra parte, en cuanto a su requerimiento de que el porcentaje asignado para gastos de la Personería de Tunja en la Ley 617 de 2000, se incremente de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor IPC, con base en lo establecido en el artículo 106 del Decreto 111 de 1996, esta Dirección se manifestó al respecto mediante Oficio No. 038522 del 28 de octubre de 2004, del cual se le remite copia. Finalmente, como complemento se le envía copia del Oficio No. 011259 del 03 de mayo del 2007, proferido por la Dirección General de Apoyo Fiscal. Cordialmente, LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal Ministerio de Hacienda y Crédito Público Anexo: Oficio No. 038522 y 011259 en seis folios. REVISÓ: Luis Fernando Villota Quiñones ELABORÓ: Hernán Rico Barbosa