Otros temas territoriales

6.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Doctor CARLOS FERNANDO MAYORGA MORALES Gerente General Federación Nacional de Productores de Panela – Fedepanela juridica@fedepanela.org.co Radicado entrada 1-2022-068771 No. Expediente 15663/2022/RPQRSD Asunto: Consulta sobre la posibilidad de que municipios constituyan sociedades o hagan parte de estas, para producir o introducir bebidas alcohólicas producidas por trapiches paneleros de economía campesina y/o centrales de mieles vírgenes, en los términos del artículo 2 de la Ley 1816 de 2016. Respetado doctor Mayorga: A través del presente, damos respuesta a su consulta referida a la constitución de una sociedad para la producción e introducción de bebidas alcohólicas producidas por trapiches paneleros de economía campesina y/o centrales de mieles vírgenes, en los términos del artículo 2 de la Ley 1816 de 20161, modificado por el artículo 14 de la Ley 2205 de 20192. Se aclara que la respuesta se ofrece dentro del ámbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta, y no es obligatoria ni vinculante. A continuación, se transcriben los interrogantes y enseguida se le da respuesta. 1. “¿Puede el Municipio de Santander de Quilichao ser accionista de una nueva persona jurídica entendida como una sociedad cuyo objeto principal será la producción e introducción de bebidas alcohólicas producidas por trapiches paneleros de economía campesina y/o centrales de mieles vírgenes?” 1 ͞Por la Đual se fija el régiŵeŶ propio del ŵoŶopolio reŶtístiĐo de liĐores destilados, se ŵodifiĐa el iŵpuesto al ĐoŶsuŵo de liĐores, viŶos, aperitivos LJ siŵilares, LJ se diĐtaŶ otras disposiĐioŶes.͟ 2 ͞Por ŵedio de la Đual se geŶeraŶ iŶĐeŶtivos a la Đalidad, proŵoĐióŶ del ĐoŶsuŵo LJ ĐoŵerĐializaĐióŶ de paŶela, mieles vírgenes y sus derivados, así como la reconversión y formalización de los trapiches en Colombia y se dictan otras disposiĐioŶes͟. Radicado: 2-2022-045023 Bogotá D.C., 4 de octubre de 2022 16:22 iI6I JdOS 6NZs zEZn AQhz OB7+ HXw= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Firma electrónica válida por Ley 527 de 1999 y Decreto 2364 de 2012. Continuación oficio Página 2 de 6 Sin perjuicio de conceptos que pudieran emitir el Departamento Administrativo de la Función Púbica – DAFP o la Superintendencia de Industria y Comercio - SIC, esta Dirección considera que un municipio no debe ser accionista de una sociedad o constituirla, cuyo objeto sea la producción e introducción de bebidas alcohólicas producidas por trapiches paneleros de economía campesina y/o centrales de mieles vírgenes. Para fundamentar esta posición se desarrollan los siguientes aspectos: (i) alcances de la autonomía territorial en su expresión administrativa, (ii) la reserva de ley para efectos de definir funciones y competencias de las entidades territoriales, y (iii) las funciones o competencias de los municipios en la actividad panelera. 1.1. Alcances de la autonomía territorial en su expresión administrativa De acuerdo con el artículo 287 constitucional3, las entidades territoriales gozan de autonomía, entre otras cosas, para definir la manera en que ejercen sus competencias, lo que se traduce, entre otras cosas, en determinar, en el caso de los municipios, y a través del correspondiente concejo, “la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias”, tal como lo señala el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política. En línea con lo anterior, el inciso 1º del artículo 287 referido, expresa que la autonomía se ejerce, dentro de los límites de la constitución y la ley. En este sentido, el numeral 2 del artículo 3 de la Ley 1454 de 201145, Ley Orgánica de Ordenamiento territorial – LOOT, reitera que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la Ley, y más adelante, en el artículo 28, se expresa que “los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales”. 3 ͞ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. ϰ. PartiĐipar eŶ las reŶtas ŶaĐioŶales.͟ 4 ͞Por la Đual se diĐtaŶ Ŷorŵas orgáŶiĐas soďre ordeŶaŵieŶto territorial LJ se ŵodifiĐaŶ otras disposiĐioŶes.͟ 5 ͞ARTÍCULO ϯo. PRINCIPIO“ RECTORE“ DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. “oŶ priŶĐipios del proĐeso de ordenamiento territorial entre otros los siguientes: ;…Ϳ 2. Autonomía. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la CoŶstituĐióŶ LJ la leLJ.͟ iI6I JdOS 6NZs zEZn AQhz OB7+ HXw= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 3 de 6 De esta manera, la autonomía de las entidades territoriales, en cualquiera de sus expresiones, incluyendo la administrativa, debe enmarcarse en lo que establezcan la constitución y la ley. 1.2. La reserva de ley para efectos de definir funciones y competencias de las entidades territoriales Ley 136 de 19946, en consonancia con la Constitución Política y la LOOT, determina, en su artículo 2, que “el régimen municipal estará definido por lo dispuesto en la Constitución Política, por lo establecido en la ley y por las siguientes disposiciones”, y que “en materia de la distribución de competencias con la Nación y las entidades territoriales, y los regímenes de planeación y presupuestal, por las correspondientes leyes orgánicas, de conformidad por lo dispuesto en los artículos 288, 342 y 352 de la Constitución Política”; con lo que existiría aparente claridad respecto a que, corresponde al legislador, exclusivamente, la regulación de las funciones y competencias a cargo de las entidades territoriales, en lo que se conoce como la reserva de ley. En relación con la reserva de ley, la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 507 de 2014, expresó. La reserva de ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley. Así las cosas, si de acuerdo con las normas constitucionales, orgánicas y ordinarias (ley 136 de 1994), el régimen municipal debe estarse a las normas superiores y a lo que la propia Ley 136 de 1994 establece, valdrá la pena citar el numeral 11 del artículo 3 de esta, como quiera que su contenido serviría a la estructuración de lo que acá se pretende, que es la determinación de si la autonomía de la que gozan las entidades territoriales sirve de fundamento para crear una entidad descentralizada o para participar en calidad de socio de una sociedad ya creada, que tenga por objeto “la producción e introducción de bebidas alcohólicas producidas por trapiches paneleros de economía campesina y/o centrales de mieles vírgenes, en los términos del artículo 2 de la Ley 1816 de 2016”. ARTÍCULO 3o. FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde al municipio: (…) 11. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislación vigente para estas materias. (Se resalta). 6 ͞Por la Đual se diĐtaŶ Ŷorŵas teŶdieŶtes a ŵoderŶizar la orgaŶizaĐióŶ LJ el fuŶĐioŶaŵieŶto de los ŵuŶiĐipios.͟ iI6I JdOS 6NZs zEZn AQhz OB7+ HXw= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 4 de 6 A partir de lo anterior, cabe preguntarse si ese objeto, ya trascrito, respecto a la actividad panelera analizada, se encuadra dentro de la “promoción del mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio”. La respuesta, aparentemente debería ser positiva. Sin embargo, obsérvese que el legislador de la Ley 136 de 1994 hace encuadrar la función en la “conformidad con la legislación vigente para estas materias”. ¿Y qué dice la legislación vigente para estas materias? Este es un asunto que se trata en el apartado siguiente. 1.3. Las funciones o competencias de los municipios en la actividad panelera. Bajo el supuesto de que la Ley 2025 de 20197, regula el sector panelero y las competencias que corresponde a las entidades territoriales, conviene citar lo que a este respecto determina dicha ley: ARTÍCULO 13. POLÍTICAS PARA EL SECTOR PANELERO EN LOS PLANES MUNICIPALES Y DEPARTAMENTALES DE DESARROLLO. Todos los municipios y departamentos donde exista actividad panelera deberán incluir en sus planes de desarrollo un renglón destinado a la promoción de la actividad panelera. Si como parte de esos planes se encuentra el otorgamiento de terrenos en comodato o cualquier otra figura legal para la construcción de plantas procesadoras de mieles paneleras, la destinación de recursos para su construcción, y la creación de fondos de emprendimiento para financiar proyectos de producción y comercialización de panela granulada o en polvo y sus demás presentaciones, deberán privilegiar las asociaciones de propietarios de trapiches de economía campesina. Las Gobernaciones y Alcaldías podrán celebrar esos convenios directamente con las asociaciones de productores de trapiches de economía campesina y/o con federaciones de productores de panela. Los monopolios rentísticos de alcoholes y licores departamentales operados por sus industrias licoreras, deberán promover y constituir alianzas público privadas o convenios con los pequeños productores de panela y mieles vírgenes, para organizarlos con una amplia base social que incluya a todos los componentes de la cadena productiva, con la finalidad de ejecutar el diseño, montaje y operación de plantas homogeneizadoras de mieles destinadas a la producción de alcohol y/o plantas de producción de alcohol que optimicen la calidad y las torres de destilación. De manera que la mayoría de los alcoholes y tafias necesarios para la producción de licores y subproductos para el consumo nacional y la exportación, provengan de este ejercicio. 7 ͞Por ŵedio de la Đual se geŶeraŶ iŶĐeŶtivos a la Đalidad, proŵoĐióŶ del ĐoŶsumo y comercialización de panela, mieles vírgenes y sus derivados, así como la reconversión y formalización de los trapiches en Colombia y se dictan otras disposiĐioŶes.͟ iI6I JdOS 6NZs zEZn AQhz OB7+ HXw= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 5 de 6 Pues bien, bajo el supuesto de que, de acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española, promocionar8 es una actividad diferente a la producción9 o introducción10, entonces habrá que decir lo siguiente: Que como quiera que respecto al sector panelero, a las entidades territoriales sólo les está permitido lo que la ley disponga, y en este caso la 2005 de 2019 determina que las funciones alrededor de este tema se restringen a la promoción y a las demás señaladas en su artículo 13, entonces forzoso es concluir que un municipio no debería constituir o hacer parte de una sociedad para la producción e introducción de bebidas alcohólicas producidas por trapiches paneleros de economía campesina y/o centrales de mieles vírgenes, en los términos del artículo 2 de la Ley 1816 de 2016. 2. “¿En el caso de poder ser accionista, que tipo de sociedad se debe constituir teniendo en cuenta los beneficios establecidos por los artículos 14 y 15 de la Ley 2005 de 2019?” 8 “ProŵocioŶar: 1. tr. Elevar o hacer valer artículos comerciales, cualidades, personas, etc. U. m. en leng. sociológico o comercial. U. t. Đ. prŶl.͟. 9 ͞Producir: 1. tr. Engendrar, procrear, criar. Se usa hablando más propiamente de las obras de la naturaleza, y, por ext., de las del entendimiento. 2. tr. Dicho de un terreno, de un árbol, etc.: Dar, llevar, rendir fruto. 3. tr. Dicho de una cosa: Rentar, redituar interés, utilidad o beneficio anual. 4. tr Procurar, originar, ocasionar. 5. tr. Fabricar, elaborar cosas útiles. 6. tr. Facilitar los recursos económicos y materiales necesarios para la realización de una película, un programa de televisión u otra cosa semejante y dirigir su presupuesto. 7. tr. Der. Dicho de una persona: Exhibir, presentar, manifestar a la vista y examen aquellas razones o motivos o las pruebas que pueden apoyar su justicia o el derecho que tiene para su pretensión. 8. tr. Econ. Crear cosas o servicios con valor económico. 9. prnl. Explicarse, darse a entender por medio de la palabra. 10 ͞Introducir: 1. tr. Conducir a alguien al interior de un lugar. El criado me introdujo en la sala. 2. tr. Meter o hacer entrar algo en otra cosa. Introducir la mano en un agujero, la sonda en una herida, mercancías en un país. 3. tr. Hacer que alguien sea recibido o admitido en un lugar, o granjearle el trato, la amistad, la gracia, etc., de otra persona. Introducir a alguien en un negocio. 4. tr. Entrar en un lugar. 5. tr. Hacer figurar a un personaje en una obra de creación. 6. tr. Establecer, poner en uso. Introducir una industria en un país, palabras en un idioma. 7. tr. atraer ;‖ aĐarrearͿ. IŶtroduĐir el desordeŶ, la disĐordia. U. t. Đ. prŶl. 8. prnl. Dicho de una persona: Meterse en lo que no le toca. 9. prŶl. produĐirse ;‖ edžpliĐarse, darse a eŶteŶderͿ. iI6I JdOS 6NZs zEZn AQhz OB7+ HXw= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 6 de 6 Como con la respuesta anterior no se está en el supuesto de este segundo interrogante, no se responde. 3. “¿Existe algún conflicto de intereses por parte del Municipio de Santander de Quilichao para ser accionista de la sociedad teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 14 de la Ley 2005 de 2019, dicha sociedad podrá producir en introducir bebidas alcohólicas producidas por trapiches paneleros de economía campesina y/o centrales de mieles vírgenes?” Como con la respuesta al primer interrogante, no se está en el supuesto de esta pregunta, no se responde. 4. “¿De conformidad con el artículo 15 de la Ley 2005 de 2019 el Municipio de Santander de Quilichao como accionista de la nueva sociedad no sería objeto del monopolio rentístico establecido en la Ley 1816 de 2016?” Como con la respuesta al primer interrogante, no se está en el supuesto de esta pregunta, no se responde. 5. “¿En qué casos las asociaciones como accionistas perderían los beneficios establecidos por los artículos 14 y 15 de la Ley 2005 de 2019 dado el caso que se pudiera constituir la sociedad teniendo en cuenta que el Municipio de Santander de Quilichao sería también accionista?” Como con la respuesta al primer interrogante, no se está en el supuesto de esta pregunta, no se responde. En los anteriores términos damos respuesta a su consulta. Atentamente, CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Subdirectora de Fortalecimiento Institucional Territorial APROBÓ: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO ELABORÓ: JAVIER MORA GONZALEZ iI6I JdOS 6NZs zEZn AQhz OB7+ HXw= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Firmado digitalmente por: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO SUBDIRECTOR TECNICO CODIGO 0150 GRADO 21