Impuestos al consumo participación

________________________________________________________________________ Página | 1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 6.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Señor Álvaro Bernal Parra Director de Rentas y Gestión Tributaria - Secretaría de Hacienda Gobernación de Cundinamarca jorge.canas@antioquia.gov.co Radicado entrada 1-2025-104861 del 10/10/2025 No. Expediente 14241/2025/GEA Tema : Impuestos al consumo – participación Subtema : Régimen sancionatorio Respetado Señor Bernal: Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, en relación con la sanción por no radicar tornaguías para legalizar de que trata el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, así como a las diferentes posiciones adoptadas por la jurisprudencia de Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado en torno a su aplicación, solicita, de un lado, que esta Dirección emita un “concepto jurídico sobre la interpretación y aplicación del artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 en concordancia con el artículo 2.2.1.3.13 del Decreto 162 de 2024, particularmente referente a si la sanción allí prevista aplica exclusivamente para la no radicación de tornaguías, o también para la radicación por fuera del término”, y de otro, que se eleve consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado “con el fin de contar con un criterio vinculante para la administración pública”. Al respecto, de la lectura y análisis de la jurisprudencia de Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado en torno a aplicación de la sanción por no radicar tornaguías para legalizar de que trata el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, se evidencia que las posiciones difieren en torno a la existencia o no de un término para la radicación de las tornaguías a partir de lo cual se pueda determinar si vencido ese término se configura la sanción por haber excedido, o si por el contrario en ausencia de término la sanción solo se configuraría en ausencia de radicación. En ese contexto, establece el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015: Radicado: 2-2025-067712 Bogotá D.C., 24 de octubre de 2025 17:42 56tQ 1o+i nBtC zZ6q w544 X04s Y7E= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 “Artículo 22. Sanción de multa por no radicar tornaguías para legalización. El transportador encargado de radicar ante las autoridades la tornaguía de productos con respecto a los cuales deba pagarse impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, y el sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercancía transportada por el transportador, serán sancionados cada uno con multa equivalente a cuarenta y seis (46) UVT por día transcurrido, sin que el monto sobrepase el doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la mercancía transportada, cuando no radiquen las tornaguías de movilización de la mercancía correspondiente para que sean legalizadas por la autoridad competente, salvo casos de fuerza mayor o caso fortuito.” (Énfasis añadido) De la lectura de la norma trascrita se destaca que la conducta sancionable corresponde a la ausencia de radicación de la tornaguía con una finalidad que no es otro que el que “sean legalizadas”, lo que a juicio de esta Dirección se constituye en un elemento determinante que no puede ser omitido para la configuración de la conducta sancionable pues está íntimamente ligado con una actividad posterior en cuanto a las tornaguías esto es con su legalización, aspecto que no es de poca monta, sino que a contrario sensu resulta de la mayor relevancia tributaria ya que con dicha actuación la autoridad da fe de que tales mercancías han llegado a la entidad territorial, lo que consecuentemente permite verificar el cumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales correspondientes. En línea con lo anterior, debe añadirse que la multa corresponde “cuarenta y seis (46) UVT por día transcurrido” a partir de lo cual se infiere que existe un plazo máximo que se constituye en el dies a quo para la determinación de la multa, plazo que, atendiendo a que la finalidad de la radicación de la tornaguía es la legalización, debe corresponder al plazo establecido por la normatividad vigente para que se surta dicha actuación. Y es que una interpretación en el sentido de sostener que la ausencia de un término expresamente señalado en la norma para radicar las tornaguías “para que sean legalizadas” repugna al principio del efecto útil de las normas, según el cual “el texto de una norma debe ser interpretado de manera que todo cuanto ella prescribe produzca consecuencias jurídicas”1 de forma que “entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero”2. 1 Corte Constitucional Sentencia C-569 de 2004 2 Corte Constitucional Sentencia C-145 de 1994 56tQ 1o+i nBtC zZ6q w544 X04s Y7E= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 En ese contexto, aceptar que el trasportador o el responsable pueden radicar las tornaguías para su legalización en cualquier momento y sin que ello los haga pasibles de la sanción, resta cualquier efecto útil al artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, haciéndolo inocuo. Sin perjuicio de lo anterior, debe advertirse que si bien es cierto que en el otrora artículo 10 del Decreto 3071 de 1997 compilado inicialmente en el artículo 2.2.1.3.10 del Decreto 1625 de 2016 sólo se hacía referencia al término para legalizar las tornaguías sin hacer referencia expresa a un término para que estas fueran radicadas por el trasportador o responsable del impuesto, asimismo es cierto que posteriormente el artículo 2.2.1.3.13. ibidem se ocupó nuevamente de establecer el término para legalizar las tornaguías, al paso que se ocupó también de ligar expresamente la radicación de las tornaguías dentro de ese mismo plazo para sean legalizadas y precisando que de no cumplirse dicho plazo procede la sanción del artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, veamos: “Artículo 2.2.1.3.13. Término para la legalización. La legalización de tornaguías tanto de productos de origen nacional, como productos de origen extranjero, que requieran solicitud del sujeto pasivo o responsable en los términos indicados en el artículo anterior, deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de expedición de la tornaguía, excepción hecha de la legalización de tornaguías con destino al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en el que la solicitud deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de expedición de la tornaguía. Vencido dicho término sin que se hubiere presentado la solicitud de legalización de la tornaguía, procederá la sanción prevista en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 o las normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen. (…)” (Énfasis añadido) Nótese como la norma se refiere expresamente a la “solicitud” para efectos de la legalización de la tornaguía, deslindando la tarea de “legalización” que corresponde al funcionario administrativo3, de la obligación de “solicitud” en cabeza del sujeto pasivo o responsable, y precisando, en ese contexto, que una vez vencido el término establecido en la norma “sin que se hubiere presentado la solicitud de legalización” procede la sanción prevista en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015. En ese orden de cosas, en el marco normativo actual, esta Dirección considera que no existe duda alguna en que la sanción prevista en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, se configura al día siguiente del vencimiento del plazo establecido en el artículo 2.2.1.3.13. del Decreto Único Tributario 1625 de 2016 supra sin 3 Y respecto del cual no existe término legal para esos efectos. 56tQ 1o+i nBtC zZ6q w544 X04s Y7E= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 que se haya radicado la solicitud de legalización de la tornaguía, y que esta corresponderá a 46 UVT por cada día que trascurra con posterioridad a ese día, sin que el monto sobrepase el doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la mercancía transportada. En este punto consideramos pertinente expresar que en el entendido de que las normas sancionatorias, como lo es el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, están amparadas por el principio de reserve y tipicidad y por ende son de aplicación restrictiva y no permiten interpretaciones analógicas o extensivas, consideramos pertinente expresar que la sanción aplicará únicamente en tratándose de tornaguías de movilización, pues es sólo a ellas que se liga la conducta sancionable. En este contexto, a juicio de esta Dirección no se hace necesario elevar consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en la medida que la normatividad vigente ofrece unos criterios inequívocos de aplicación de la sanción establecida en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015. En esta misma línea, toda vez que hace usted referencia a la necesidad de “contar con un criterio vinculante para la administración pública” no sobra recodarle que los conceptos emitidos por esa Sala, si bien pueden constituirse en un criterio de aplicación de las normas, no tienen ningún efecto obligatorio ni vinculante, efecto que solo emerge en presencia de sentencias de unificación conforme con los artículos 10 y 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por último, le recordamos igualmente que las respuestas emitidas por esta Dirección se ofrecen de manera general y abstracta, en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio. Cordialmente Claudia Helena Otálora Cristancho Subdirectora de Fortalecimiento Institucional Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal Elaboró: Cesar Segundo Escobar Pinto Consultor Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Revisó: Claudia Helena Otálora Cristancho Subdirectora de Fortalecimiento Institucional Territorial Aprobó:CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territoriall Firmado digitalmente por: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO 56tQ 1o+i nBtC zZ6q w544 X04s Y7E= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co