Procedimiento tributario y régimen sancionatorio

Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 Atención al Ciudadano (57 1) 602 1270 Fuera de Bogotá 01-8000-910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co 7.2. Señora MARIA ELPIDIA MONSALVE GRACIANO Secretaria de Hacienda Alcaldía Municipal de Ituango – Antioquia Calle Berrio No. 19 – 08 Palacio Municipal auxiliar.tesoreria@ituango-antioquia.gov.co Radicado entrada 1-2018-051195 No. Expediente 4338/2018/RPQRSD Tema: Procedimiento tributario Subtema: Determinación y cobro Respetada señora María Elpidia: Recibimos de la señora Mileidy Soreny Urrego Manco, auxiliar de tesorería de la Secretaría a su cargo, un correo electrónico mediante el cual formula interrogantes sobre el procedimiento de liquidación oficial, cartera, cobro coactivo, boletín de deudores morosos, notificaciones, reliquidaciones, etc., en los impuestos Predial y de Industria y Comercio, de lo cual inferimos que para el desarrollo de su trabajo requiere capacitación y estudio, razón por la cual damos respuesta dirigida a usted para que se socialice entre los funcionarios y les permita fortalecer sus competencias para la gestión de los ingresos. De conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos. En consecuencia, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, los procedimientos tributarios que deben aplicar las entidades territoriales en la administración de sus impuestos es el previsto en el Estatuto Tributario Nacional. Dice el citado artículo: Continuación oficio Página 2 de 6 Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 Atención al Ciudadano (57 1) 602 1270 Fuera de Bogotá 01-8000-910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co “Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.” (Subrayado fuera de texto) Como se observa, la ley establece el marco normativo del procedimiento aplicable y, en consideración a la especial naturaleza de los tributos territoriales, faculta a la entidad territorial para que, de un lado, disminuya el monto de las sanciones teniendo en cuenta su proporción en relación con los montos de los impuestos territoriales; y, de otro lado, simplifique los términos de aplicación del Estatuto Tributario Nacional. La obligación tributaria nace cuando se realizan los presupuestos que la ley establece como constitutivos del tributo, particularmente la ocurrencia del hecho generador por parte del sujeto pasivo. El cumplimiento de dicha obligación, que se concreta en el pago, debe acaecer de la forma y en los tiempos establecidos por el sujeto activo (municipio), ya sea mediante liquidación privada del contribuyente (declaración privada) o liquidación oficial practicada por la administración tributaria. Revisando el ETN se infiere que el procedimiento a seguir en caso de incumplimiento, será el de liquidación de aforo previsto en el artículo 717 del Estatuto Tributario Nacional, pues recordemos es el marco de ley en materia de procedimiento. El artículo 717 establece: Artículo 717. Liquidación de aforo. Agotado el procedimiento previsto en los artículos 643, 715 y 716, la administración podrá, dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, determinar mediante una liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado. De la lectura del artículo citado se observa que, para proferir liquidación de aforo, acto mediante el cual se determina oficialmente el impuesto a cargo pendiente de pago, debe agotarse el procedimiento que contiene como pasos precedentes emplazamiento previo por no declarar, sanción por no declarar, y consecuencia de la no presentación de la declaración con motivo del emplazamiento. Cuando se trata de tributos cuyo cumplimiento se ejerce sin declaración tributaria, como es el Predial Unificado, la administración debe obviar el emplazamiento para declarar y la sanción por no declarar, y deberá proferir directamente una liquidación oficial, dentro de los cinco años contados a partir del vencimiento del plazo para pagar, que contenga los elementos del tributo (identificación y calidad del sujeto pasivo, identificación del predio, base gravable, tarifa, elementos para la tarifa como estrato, áreas, periodos), de tal forma que se constituya en el título ejecutivo que presta mérito ejecutivo, susceptible de cobro coactivo a fin de garantizar el pago de la obligación tributaria. Continuación oficio Página 3 de 6 Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 Atención al Ciudadano (57 1) 602 1270 Fuera de Bogotá 01-8000-910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co Ahora bien, las actuaciones de la administración deben fundarse en datos ciertos y probados que serán recopilados y verificados en ejercicio de las amplias facultades de fiscalización. Las administraciones tributarias al iniciar un proceso de determinación oficial deben identificar claramente los sujetos pasivos y otros posibles responsables en calidad de solidarios o subsidiarios definidos en la Ley, así como novedades que afecten el registro de instrumentos públicos, etc., con el fin de lograr el cumplimiento efectivo de la obligación tributaria. En el caso del impuesto Predial Unificado, la administración municipal puede practicar liquidación oficial mediante resolución o implementar como acto de determinación oficial la factura de acuerdo a lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 y por el artículo 358 de la Ley 1819 de 2016, atendiendo que se trata de un acto administrativo que debe contener todos los elementos de dicho acto como son: la advertencia de los recursos que puede interponer, el término para hacerlo, la firma del funcionario competente, los factores de liquidación y la constancia de notificación en los términos de la citada norma, garantizando que el sujeto pasivo, debidamente identificado, conozca del acto para que ejerza su derecho a la defensa. Agotada la etapa de determinación oficial del tributo, es decir, la constitución del título ejecutivo, y transcurrido los términos del recurso o su estudio y decisión, se dice que el acto administrativo se encuentra ejecutoriado1 y en firme, pues contiene una obligación clara, expresa y exigible. El Consejo de Estado2 lo define así: “La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. Es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. Y, es exigible cuando únicamente es ejecutable cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido”. Con el título ejecutivo en firme y debidamente ejecutoriado, habrá lugar al cobro de la obligación, siguiendo los términos y condiciones previstos en el Estatuto Tributario Nacional y las normas internas de procedimiento y sanciones que la entidad territorial establezca en ejercicio de su autonomía. De esta forma, para que un acto administrativo sirva de fundamento a un proceso de cobro coactivo, constituya cartera, debe encontrarse debidamente ejecutoriados, lo cual ocurre cuando se han cumplido los presupuestos indicados en el artículo 829 del ETN. El proceso administrativo de cobro coactivo debe estar establecido dentro del Estatuto Tributario Municipal, pues contiene elementos de orden sustantivo que deben ser definidos por el concejo municipal, como son las formas de extinción de obligaciones tributarias, siempre dentro del marco de lo establecido en el Estatuto Nacional. Por su parte, el reglamento interno de recuperación de cartera es un instrumento de gestión que debe contribuir a este objetivo, mediante la 1 La ejecutoria de los actos se presenta en los casos señalados en el artículo 829 del Estatuto Tributario Nacional. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 26 de febrero de 2014. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicación número: 25000232700020110017801 Continuación oficio Página 4 de 6 Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 Atención al Ciudadano (57 1) 602 1270 Fuera de Bogotá 01-8000-910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co oficialización, en un documento, de las políticas de cobro de la entidad y de los procedimientos que deben surtir los funcionarios y los deudores para el pago de esas obligaciones. En ese orden de ideas, las reglas para la gestión de la cartera (obligaciones soportadas en títulos ejecutivos ejecutoriados y en firme) deben verificarse en el Reglamento Interno de Recuperación de Cartera, el cual deberá contener los aspectos mínimos referidos en el Decreto 4473 de 2006, reglamentario de la Ley 1066 de 2006, incorporado en el Libro 3 Parte 1 del Decreto 1625 de 2016, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario en materia tributaria. Una vez revisado el procedimiento tributario de determinación, pasamos a contestar sus interrogantes: 1. Los registros de deuda que reporta el sistema se consideran cartera siempre y cuando se encuentren soportados en un título ejecutivo o acto administrativo que preste mérito ejecutivo de conformidad con el artículo 828 del Estatuto Tributario Nacional. El boletín de morosos de que trata el parágrafo tercero del artículo 2 de la Ley 901 de 2004 y el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1066 de 2006, ordena el reporte del deudor moroso, es decir, quien tiene en su contra una obligación clara, expresa y exigible y que constituye cartera a favor de la entidad territorial. Señala la norma que “este boletín deberá contener la identificación plena del deudor moroso, bien sea persona natural o jurídica, la identificación y monto del acto generador de la obligación, su fecha de vencimiento y el término de extinción de la misma”. 2. Para que los registros de deuda se consideren cartera, deben surtir el procedimiento previamente explicado. 3. El término para proferir liquidación oficial de aforo es de cinco (5) años contados a partir del vencimiento del plazo para declarar, en los impuestos que exigen declaración privada como el de Industria y Comercio. Teniendo en cuenta que también es la norma aplicable para liquidación oficial del impuesto Predial Unificado, consideramos que la administración cuenta con cinco (5) años contados a partir del vencimiento del plazo para pagar para proferir la liquidación oficial a través de resolución o por el sistema de facturación. En consecuencia, una vez perdida la competencia no hay lugar a practicar liquidación oficial de periodos frente a los cuales haya transcurrido dicho término. Los registros de deuda que no son cartera porque no están soportados en un título ejecutivo, deben ser objeto de saneamiento contable. Para el efecto, la Ley 1819 de 2016 en su artículo 355, ordena adelantar adelantar el proceso de depuración contable a que se refiere el artículo 59 de la Ley 1739 de 2014, modificado por el artículo 261 de la Ley 1753 de 2015, dentro de los dos (2) años contados a partir de la vigencia de dicha Ley. El cumplimiento de tal saneamiento deberá ser verificado por las contralorías territoriales. Continuación oficio Página 5 de 6 Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 Atención al Ciudadano (57 1) 602 1270 Fuera de Bogotá 01-8000-910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co 4. De conformidad con el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional, la prescripción, que se predica únicamente de las obligaciones contenidas en títulos ejecutivos (artículo 828 del ETN), debe ser decretada de oficio o a petición de parte. 5. El proceso de notificación del mandamiento de pago es el establecido en el artículo 826 del Estatuto Tributario Nacional. 6. El procedimiento de liquidación oficial y cobro coactivo es el mismo para los impuestos en general. En el caso de personas fallecidas deberán vincularse a los procesos, desde la determinación oficial, a los herederos o representantes del contribuyente y adelantar el proceso vigilando la identificación plena de los mismos. Sugerimos el estudio de nuestra publicación Cartilla de Cobro Administrativo Coactivo que puede ser consultada en nuestra página Web, en la Biblioteca Virtual de la Dirección General de Apoyo Fiscal. 7. En la cartilla mencionada y diversos de nuestros pronunciamientos, puede consultarse el paso a paso del proceso de cobro coactivo. 8. De conformidad con la Ley 44 de 1990 el impuesto predial unificado es un tributo municipal, por lo que corresponde a la entidad territorial establecer las reglas para su cobro y debida recaudación, en el marco de la Constitución y la Ley. Compete a la autoridad catastral, en uso de sus funciones, la formación, actualización y rectificación de la información catastral, que comprende los datos físicos, jurídicos y económicos de los predios y los consigna en el registro o cedula catastral. Esta información es referente para la liquidación del impuesto predial, particularmente el monto del avalúo catastral que constituye la base gravable sobre la cual se liquida. El artículo 179 del Decreto Ley 1333 de 1986 establece que el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la oficina de catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio; de esta forma, teniendo en cuenta que el avalúo catastral es la base para la liquidación del impuesto predial, la administración municipal deberá acoger los avalúos catastrales establecidos por dicha autoridad, ya sea originados por procesos de actualización, formación o rectificación en casos particulares. Así las cosas, sí la autoridad catastral rectifica el avalúo de un inmueble, el municipio, con fundamento en la respectiva resolución debe proceder a reliquidar el impuesto para cada uno de los años gravables a que hace referencia el acto administrativo, y en consecuencia debe ordenar el pago del mayor impuesto o la devolución de las sumas a que haya lugar, según el caso. Sin embargo, es pertinente tener en cuenta que respecto de quienes no han cumplido con la obligación tributaria porque no han procedido al pago del impuesto, y la administración tributaria ya había emitido el acto administrativo de determinación del tributo (con Continuación oficio Página 6 de 6 Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C. Colombia Código Postal 111711 Conmutador (57 1) 381 1700 Atención al Ciudadano (57 1) 602 1270 Fuera de Bogotá 01-8000-910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co anterioridad a la Resolución del IGAC), la situación jurídica deberá resolverse a la luz de tal actuación. Si por el contrario la administración no ha emitido actuación alguna, deberá, mientras no se sea suspendido o anulado por la jurisdicción correspondiente, aplicarse el acto administrativo proferido por la autoridad catastral. En todo caso, debe quedar claro que los cambios o mutaciones en los registros catastrales no impiden o limitan las facultades de fiscalización y cobro que debe ejercer la autoridad tributaria municipal. Por último, recomendamos la lectura y estudio de nuestras publicaciones sobre proceso de fiscalización y cobro, boletines y diferentes oficios a las consultas que brindan elementos para la gestión tributaria. Cordialmente LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal ELABORÓ: Claudia H Otálora C