Normas orgánicas de presupuesto

________________________________________________________________________ Página | 1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 6.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Señores Nancy Ximena Ramos Pulido Gerente Hospital Municipal de Acacías E.S.E gerencia@hospitaldeacacias.gov.co Radicado entrada 1-2025-110997 No. Expediente 15039/2025/GEA Tema: Estampillas Subtema: Recursos del SGSSS Señora Nancy, Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, se remite a esta Dirección la consulta por usted radicada ante esa instancia, en la que solicita concepto respecto a la aplicación de estampillas en el Hospital de Acacías E.S.E. En concreto, consulta lo siguiente: 1. ¿Resulta procedente aplicar estampillas u otros tributos territoriales a los contratos celebrados por la E.S.E Hospital Municipal de Acacías cuando estos se financien con recursos del SGSSS y Sistema General de Participaciones? 2. ¿Cuáles serían los mecanismos normativos o requisitos formales que deben cumplirse para sustentar la exclusión de estos contratos en el ámbito de aplicación de dichas obligaciones tributarias? 3. ¿Qué consecuencias jurídicas podrían derivarse para la entidad en caso de abstenerse de aplicar o trasladar dichos tributos, considerando el marco normativo y jurisprudencial expuesto? Radicado: 2-2025-070340 Bogotá D.C., 7 de noviembre de 2025 16:36 Cn1h p3aH WwHK YEoY 36jq hy4E qpk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 4. ¿Los contratos que celebre el Hospital de Acacías E.S.E y sus diferentes contratistas proveedores de bienes o prestadores de servicios, financiados con recursos del SGSSSS, configuran el hecho generador de cuales tributos del orden municipal? Antes de brindar una respuesta de fondo, debemos advertir que las respuestas de esta Dirección se emiten en los términos y con los estrictos alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que la respuesta será general, no tendrá efectos obligatorios ni vinculantes, y no comprometerá la responsabilidad de este Ministerio. 1) De la prohibición de gravar los recursos del Sistema General de Seguridad Social establecida en el artículo 48 de la Constitución Política Sea lo primero precisar que, de acuerdo con el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, los recursos del Sistema General de Seguridad Social no podrán ser destinados a fines diferentes de ella. “ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. (…) No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.” Al respecto, la Corte Constitucional1 ha interpretado el mandato contenido en el artículo 48 de la Constitución Política como una prohibición de imponer cualquier tipo de gravamen sobre los recursos del Sistema General de Seguridad Social, en tanto que permitir el cobro de algún tributo sobre ellos implicaría desvirtuar su finalidad esencial. “Es reiterada la jurisprudencia de esta Corte Constitucional que reconoce el carácter parafiscal de los recursos a la seguridad social en salud y su destinación específica, conforme al artículo 48 de la Carta, precisamente debido al fin constitucional de asegurar la vigencia y prosperidad del sistema de seguridad social en salud. Este carácter de esos recursos ha permitido que se haga extensiva la exención tributaria a recursos del sistema relacionados con transacciones entre las IPS y las ARS, y entre éstas últimas con las EPS,-como se dio en el caso del gravamen a las transacciones 1 Corte Constitucional. Sentencia C-824 de 2004. MP Rodrigo Uprimny Yepes Cn1h p3aH WwHK YEoY 36jq hy4E qpk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 financieras-. Igualmente esta doctrina ha precisado que estos dineros del sistema de seguridad social no pueden estar sometidos a impuestos, puesto que esos gravámenes harían que parte de los recursos de la seguridad social no estuvieran destinados específicamente a financiar la seguridad social ya que, debido a los tributos, serían en la práctica trasladados al presupuesto general y terminarían sufragando otros gastos, lo cual vulnera el perentorio mandato del artículo 48 superior, según el cual, “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella” Dentro de la misma providencia, la Corte2 es enfática al señalar que los gastos administrativos necesarios para el funcionamiento y la operación del Sistema General de Seguridad Social tampoco se encuentran sujetos a ningún tipo de gravamen. “Si es necesario que una parte de los recursos del SGSSS sean dedicados a gastos administrativos, precisamente para que el sistema pueda operar y puedan ser realizados los actos médicos, entonces es obvio que los dineros destinados a financiar esos gastos administrativos son recursos del sistema de seguridad social, que no pueden entonces ser gravados, ya que dichos gravámenes implican que una parte de esos ingresos entraría a engrosar el presupuesto general, con lo cual un componente de los dineros de la seguridad social es destinado a otros propósitos, con clara vulneración de la prohibición prevista en el artículo 48 superior. En este caso concreto, por el contrario, los recursos separados al interior del sistema que supuestamente corresponden a gastos administrativos son retirados del sistema y destinados a engrosar el presupuesto nacional, circunstancia que afecta financieramente y en cuanto a su propósito, la seguridad social. La expresión acusada no hace referencia a los recursos propios de las EPS o ARS, como impropiamente los consideran algunos de los intervinientes, sino que hace alusión claramente a los gastos administrativos de esas entidades financiados con dineros del sistema de seguridad social.” No obstante, en la misma providencia la Corte3 aclara que, si bien los recursos provenientes del Sistema General de Seguridad Social no pueden ser objeto de gravamen, las utilidades que las Entidades de Salud obtengan a partir de sus recursos propios sí pueden ser gravadas. La Corte considera que los recursos propios de las EPS y ARS producto de sus ganancias, de los contratos de medicina prepagada, publicidad y demás actividades son ingresos que pueden ser gravados ya que específicamente esos dineros no son de la seguridad social. Esta tesis la ha sostenido la Corte en múltiples oportunidades, en la medida en que éstos, al no ser recursos del sistema sino propios de la actividad mercantil de estas entidades, no llevan implícita la 2 Ibidem 3 Ibidem Cn1h p3aH WwHK YEoY 36jq hy4E qpk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 destinación específica dirigida específicamente hacia la protección de la salud. En este sentido, nada limita al legislador para que decida gravar este tipo de recursos, que se insiste, no forman parte del sistema de seguridad social y por ende nada tienen que ver con los gastos propios de la actividad compleja que suscita el engranaje de la seguridad social. Son los recursos después del ejercicio los que claramente están en cabeza de la EPS o de la ARP, y sobre ellos es libre el legislador para imponer los gravámenes que considere necesarios, respetando evidentemente los principios tributarios y los criterios de proporcionalidad. 2) Alcance de la prohibición establecida en el artículo 48 en materia de estampillas Ahora bien, para el caso concreto, el Consejo de Estado4, en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha sostenido que, si bien el artículo 48 de la Constitución limita la potestad normativa y reglamentaria de la Nación y de las entidades territoriales para gravar los recursos destinados a la seguridad social, dicha restricción no se extiende a los recursos propios obtenidos en el ejercicio de actividades económicas del sector salud legalmente permitidas. Atendiendo a las mismas consideraciones de orden constitucional, esta Sección ha destacado que los recursos que pertenecen al sistema general de seguridad social en salud –según el artículo 48 mencionado– no pueden ser sometidos a tributación por las autoridades territoriales. Para la Sala, la Constitución establece un límite a la potestad normativa de las entidades territoriales para gravar estos recursos. Con todo, la Corporación ha previsto que «al margen de la destinación específica de los dineros de la seguridad social, las instituciones que integran el sistema pueden contar con medios económicos propios provenientes del régimen de mercado permitido para ciertos ámbitos del sector salud, es decir, con origen ajeno al sistema, y perfectamente separables de los que tienen destinación específica»5 Como también, consideró que «si el gravamen recae sobre ingresos percibidos por contratistas de entidades públicas, por ejemplo, terceros sin obligación legal de emplear los recursos obtenidos en los fines del sistema, tal circunstancia estará conforme con el mandato constitucional invocado como violado (…) Como lo precisó la Sala en la sentencia del 24 de octubre de 2018, exp. 22648, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, la imposición de una estampilla sobre los pagos realizados a particulares no afecta los recursos destinados a la seguridad social, lo que no contraviene el mandato 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 25 de agosto de 2022, rad 26328. CP Myriam Stella Gutiérrez Arguello 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 21 de agosto de 2019, exp. 21353. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Cn1h p3aH WwHK YEoY 36jq hy4E qpk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 del artículo 48 constitucional, porque una cosa es la destinación específica de los aportes parafiscales y otra, muy distinta, cuando estos recursos se convierten en fuente de pago de los bienes y servicios requeridos por las ESE.»6 (Subrayado fuera de texto) De otra parte, el Consejo de Estado7 ha señalado que, si bien en determinados casos las empresas sociales del Estado que prestan servicios de salud no serían sujetos pasivos de las estampillas, sí ostentarían la calidad de agentes retenedores del pago de dicho tributo en los actos o documentos suscritos con particulares. “[…] 2.1. De esta manera, es claro que, cuando el hecho generador de la estampilla Pro Desarrollo Departamental está relacionado con los contratos suscritos por las entidades públicas, estas siempre deben intervenir como contratantes, para que se cause el tributo. Adicionalmente, es oportuno precisar que la causación de la estampilla, a su vez, depende de la calidad del contratista, porque el tratamiento difiere, cuando en esta posición se encuentra una entidad pública o un particular. […] 2.3. Así las cosas, se concluye que el sujeto pasivo de la estampilla no es la entidad territorial o los organismos descentralizados que intervienen en el acto o documento gravado, incluso si actúan en la calidad de contratistas. La calidad de sujeto pasivo se le atribuye al particular que participa en el acto o documento que constituye el hecho generador del tributo – estampilla-, en el que se repite, necesariamente debe intervenir la entidad pública como contratante. 2.4. Conforme con lo anterior, se deduce que las empresas sociales del Estado que prestan el servicio de salud, a las que se refiere de manera concreta la parte actora en la demanda8, no son sujetos pasivos de la estampilla.9 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de julio de 2020, exp. 23695. C.P. Julio Roberto Piza (E). 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2018, exp 22648. CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez 8 Entidades que hacen parte de una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, conforme con lo previsto en los artículos 68 y 83 de la Ley 489 de 1998 y, 194 de la Ley 100 de 1993. 9 Invitamos al peticionario que haga una lectura juiciosa de la sentencia en mención, para determinar si los supuestos fácticos, jurídicos y contables se adecuan al caso de la ESE alegada en la sentencia. Cn1h p3aH WwHK YEoY 36jq hy4E qpk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 Ostentan la calidad de agentes retenedores del pago de la estampilla en los actos o documentos suscritos con los particulares, que estén previstos como hechos generadores del tributo. 2.5. Es preciso advertir que el hecho que a las empresas sociales del Estado se les imponga el deber de colaboración en la gestión tributaria, que se concreta en el uso obligatorio de la estampilla (adherirla), siempre que se configure un hecho generador del tributo, no contraviene las normas legales invocadas por la parte actora como vulneradas, porque la imposición del deber de colaboración en la gestión tributaria, como lo ha dicho la Sala: (i) no anula los contenidos básicos de la libertad de empresa; (ii) constituye un deber acorde con la naturaleza jurídica –pública- de esta clase de empresas; (iii) persigue finalidades legítimas a la luz de normas de rango constitucional y legal, como asegurar el recaudo de los tributos –estampillasen los que intervengan funcionarios del departamento y (iv) resulta ser razonable y proporcional10. Para la Sala, no se vulnera la libertad de empresa ni la libre competencia, porque el hecho de ser agentes retenedores del tributo no impide que estas empresas puedan concurrir al mercado, ofrecer las condiciones o ventajas comerciales que estimen oportunas para contratar con cualquier usuario, ni establece restricciones ni prohibiciones a su actividad. 2.6. Además, no se puede perder de vista que el hecho generador de la estampilla está relacionado con el documento, llámese órdenes de pago de contratos principales o adicionales, pedidos de suministros o de servicios, avances o anticipos u órdenes de trabajo y, la tarifa del tributo corresponde a un porcentaje sobre el valor de dichos documentos (num. 2 del art. 151). 2.7. Por esto, contrario a lo afirmado por la parte demandante, la estampilla no afecta los recursos destinados a la seguridad social y, su imposición, sobre los pagos realizados a los particulares, no contravienen lo previsto en el inciso quinto del artículo 48 de la Constitución Política10, porque una cosa es la destinación específica de los aportes parafiscales y otra, muy distinta, cuando estos recursos se convierten en fuente de pago de los bienes y servicios requeridos por las empresas sociales del Estado. […]” (Énfasis añadido) 10 Cfr. la sentencia de 29 de mayo de 2014, radicado nro. 760012331000-2010-01530-01 (20533), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Cn1h p3aH WwHK YEoY 36jq hy4E qpk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 7 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 Con base en lo anterior, esta Dirección11 ha expresado de forma reiterada lo siguiente: “Para dar una respuesta a su solicitud, es necesario señalar que, por regla general, cuando las entidades territoriales optan por establecer la suscripción de contratos del nivel central o de sus entidades descentralizadas como hecho generador de las estampillas, ello implica que tanto el nivel central como las entidades descentralizadas fungen como extremo contratista, de manera que no obran como sujetos pasivos del tributo, sino como agentes recaudadores, descontando el valor de las estampillas al momento de los pagos a los contratistas. Siendo ello de esa manera, cuando las Empresas Sociales del Estado actúan como contratistas, el tributo no afecta directamente los recursos de esas Empresas, pues sobre quien recae la obligación tributaria es sobre el contratista y no sobre la Empresa contratante. Así pues, válido de hace afirmar que la aplicación de las estampillas por parte de las Empresas Sociales del Estado no contraviene la prohibición establecida en el artículo 48 de la Constitución Política. (…) Así las cosas, a juicio de esta Dirección, con apoyo en lo expresado por el Consejo de Estado, la aplicación de las Estampillas por parte de las Empresas Sociales del Estado no contraría la prohibición establecida en el artículo 48 de la Constitución Política.” 3) Conclusiones Entonces, de la lectura de la normativa y la jurisprudencia previamente citadas, es razonable concluir que, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política, no deben gravarse las actividades financiadas con recursos del Sistema General de Seguridad Social, ni aquellas operaciones orientadas al funcionamiento mismo del Sistema. Asimismo, del análisis de la jurisprudencia se desprende que las altas cortes han sido claras en señalar que la exclusión del pago de tributos aplica a los recursos del Sistema General de Seguridad Social12. Por tanto, las utilidades obtenidas a partir de recursos propios por las empresas cuya actividad se relaciona con la prestación de 11 Dirección de Apoyo Fiscal, Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial. Oficio del 23 de julio de 2025, rad 2-2025-045347. 12 La exclusión anterior se extiende a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) con destinación específica, orientados a financiar el Sistema General de Seguridad Social, pues, como se ha expuesto, se trata de aportes parafiscales con una finalidad claramente determinada. Cn1h p3aH WwHK YEoY 36jq hy4E qpk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio ________________________________________________________________________ Página | 8 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección: Carrera 8 No. 6 C 38 Bogotá D.C., Colombia Conmutador: (+57) 601 3 81 17 00 Línea Gratuita: (+57) 01 8000 910071 servicios de salud sí están sujetas a los tributos que se generen con ocasión de la actividad económica que desarrollen. En esos términos, corresponde a la respectiva Empresa Social del Estado determinar qué recursos pueden ser gravados con impuestos territoriales. Asimismo, resulta pertinente que la ESE consulte con el municipio o departamento interesado en el recaudo anticipado del tributo mencionado, a fin de establecer si ostenta la calidad de agente retenedor. Cordial saludo, Claudia Helena Otálora Cristancho Subdirectora Fortalecimiento Institucional Territorial Elaboró: STIVEN ALEXANDER GONZALEZ RESTREPO Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Revisó: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Aprobó: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Firmado digitalmente por: CLAUDIA HELENA OTALORA CRISTANCHO Cn1h p3aH WwHK YEoY 36jq hy4E qpk= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co