Procedimiento tributario y régimen sancionatorio

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co 7.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Doctor OSCAR JAVIER VASCO GIL Contralor General Contraloría de Risaralda Calle 19 No. 13 – 17 Pereira – Risaralda Radicado entrada 1-2019-054514 No. Expediente 14455/2019/RCO Tema: Procedimiento de cobro Subtema: Procesos de responsabilidad fiscal Respetado doctor Vasco: Recibimos su consulta con radicado conforme el asunto, relacionada con las normas de normalización de cartera pública. En atención a lo anterior, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Es importante precisar que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos. El interrogante es el siguiente: ¿para los procesos de cobro coactivo derivados de fallos con responsabilidad fiscal y la imposición de multas en procesos administrativos sancionatorios es aplicable lo dispuesto por el artículo 820 del Estatuto Tributario? Radicado: 2-2019-027250 Bogotá D.C., 24 de julio de 2019 10:48 rPzV cJcB tD9R ckAu nBiU 3EDn vi8= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 2 de 6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co En relación con la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas, el inciso primero del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 estableció: ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. Para efectos de conocer si el artículo 5 citado es aplicable a las contralorías y, por ende, deben aplicar el procedimiento administrativo de cobro coactivo del Estatuto Tributario Nacional, es necesario acudir al concepto del Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil Radicación No. 1.882 de 8 de marzo 2008— Ampliación, de 15 de diciembre 2009, en el cual se hace el siguiente análisis: “I. EL PRIMER INTERROGANTE: APLICABILIDAD DEL ARTICULO 5 DE LA LEY 1066 DE 2006 A LOS ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL (…) En la exposición de motivos del proyecto de ley se dejó constancia de la adopción de un criterio amplio y no restrictivo de la noción de Tesoro Público. Igualmente, en la ponencia para segundo debate del proyecto de ley quedó constancia del alcance y finalidad del artículo 5 que se estudia, en especial respecto de su aplicabilidad a la generalidad de entidades del Estado, inclusive a los órganos autónomos. En el Concepto 1882 de 2008 cuya aclaración se solicita, esta Sala se refirió suficientemente a los antecedentes de la Ley 1066 de 2006, en especial a la clara intención del legislador de unificar los procedimientos de cobro de las obligaciones a favor del Estado. Sobre ese mismo punto, ya se había pronunciado esta misma Sala en Concepto 1835 del 9 de agosto de 2007, cuando al estudiar también los antecedentes y fines de la norma, concluyó para el caso analizado en esa oportunidad, que el Ministerio de Minas y Energía, como la generalidad de entidades del Estado, debía sujetarse a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006. Ahora bien, según la entidad consultante, la expresión “y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos” del citado artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, se podría entender como equivalente a recaudos destinados al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, específicamente los de carácter tributario, por lo que estarían por fuera de su ámbito de aplicación los organismos de control fiscal. Considera la Sala que esa conclusión no es posible por varias razones adicionales a las que se han señalado en los conceptos antes citados: En primer lugar, la ley no prevé que la expresión “rentas o caudales públicos” deba entenderse como sinónimo del concepto hacendístico de “Rentas y Recursos de Capital”, rPzV cJcB tD9R ckAu nBiU 3EDn vi8= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 3 de 6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co que es una parte muy específica del Presupuesto General de la Nación; y, tampoco se encuentran referentes normativos para concluir que tal expresión sólo cobija los recaudos tributarios del Estado, como lo plantea la ampliación de la consulta. Por el contrario, los antecedentes y fines de la Ley 1066 de 2006 llevan a concluir que la expresión “rentas o caudales públicos”, tiene un sentido amplio e incluyente, en tanto compatible con la actividad de la generalidad de entidades y organismos del Estado que se enumeran en el artículo 5, las cuales cumplen múltiples y diversas funciones administrativas distintas a las de estricto recaudo tributario; en especial, el uso de la palabra “caudales” (hacienda, bienes de cualquier especie, y más comúnmente dinero; capital o fondo) denota amplitud en el concepto y no sujeción a un tipo de ingreso público en particular. En segundo lugar, si el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 estuviera dirigido a asegurar el cobro de impuestos, la norma carecería de efecto útil e incluso hubiera sido innecesaria, por cuanto para ello bastaría la regulación contenida en el Estatuto Tributario; además esa interpretación reduciría sustancialmente el ámbito de aplicación de la ley, contrariando su finalidad de extender a la generalidad de entidades del Estado la facultad de cobro coactivo y de unificar en todas ellas la aplicabilidad del Estatuto Tributario como procedimiento general de cobro, según se ha explicado. Precisamente, con esta ley se supera la dicotomía que existía en la materia, pues como se verá más adelante, mientras que el recaudo impuestos se regía por el Estatuto Tributario, el cobro de las restantes obligaciones a favor del Estado se sujetaba, por regla general, al Código de Procedimiento Civil, que a su vez reenvía a las normas del proceso ejecutivo, cuya lógica descansa en el cobro de obligaciones entre particulares. En conclusión, en el contexto del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 las Contralorías deben seguir como regla general el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario, con las salvedades que se hacen enseguida respecto de las disposiciones especiales contenidas en las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000 para los procesos de cobro coactivo basados en actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal.” De acuerdo a lo anterior, citamos nuevamente el concepto del Consejo de Estado para verificar si en cuanto al cobro coactivo de los actos administrativos que declaran responsabilidad fiscal se aplica el Estatuto Tributario Nacional, conforme la remisión de la Ley 1066 de 2006, o si subsisten las disposiciones especiales de las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000. Al respecto, después de un amplio análisis, concluye el Consejo de Estado: “4. El caso consultado. Como se ha visto, la Ley 610 de 2000 es una norma especial, tanto del proceso de responsabilidad fiscal, como del de ejecución del acto que la declara, estando presente en una y otra etapa, un interés público reforzado en la recuperación y aseguramiento de las obligaciones perseguidas. Por su parte, la Ley 1066 de 2006, aún cuando posterior, es general, no regula integralmente la materia (sólo hace una remisión normativa) y tampoco se desprende de su texto una rPzV cJcB tD9R ckAu nBiU 3EDn vi8= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 4 de 6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co intención clara de derogar el régimen legal especial existente para la recuperación de las sumas derivadas de los procesos de responsabilidad fiscal. Por tanto, de acuerdo con las reglas de resolución de antinomias antes explicadas, es dable concluir que la Ley 1066 de 2006 no derogó las normas especiales contenidas en la Ley 610 de 2000 para los procesos de cobro coactivo originados en procesos de responsabilidad fiscal. A juicio de la Sala, una variación de los instrumentos especiales (más estrictos) de ejecución de los procesos de responsabilidad fiscal debe ser objeto de una norma específica que regule la materia y no podría deducirse por interpretación de otras normas generales; incluso, una reducción de tales instrumentos por vía de interpretación, podría considerarse contraria a la Constitución, en cuanto que su especificidad viene dada directamente por los artículos 267 y 268 de la misma; en ese sentido, el marco de configuración del legislador, aun cuando amplio, está atenuado por los fines y principios que rigen la responsabilidad fiscal, que ciertamente ha tenido un desarrollo distinto (más intenso) del que se deriva de otras obligaciones para con el Estado, incluso de las tributarias, donde, como se ha dicho, también hay un denotado interés en su recuperación. Precisamente, al referirse a la mayor severidad de las medidas cautelares en los procesos de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo derivado de éstos, la Corte Constitucional señaló expresamente: “Las medidas cautelares dentro del proceso de responsabilidad fiscal se justifican en virtud de la finalidad perseguida por dicho proceso, esto es, la preservación del patrimonio público mediante el resarcimiento de los perjuicios derivados del ejercicio irregular de la gestión fiscal (…) En consonancia con la Constitución y la ley 610 el artículo 41 exhibe una gran pertinencia y una plena justificación. Pues a todas luces resulta evidente que para una mejor garantización de los efectos resarcitorios las medidas cautelares no pueden dejarse para último momento, ni condicionarse a la previa determinación de responsabilidad fiscal del servidor público o del particular con poderes de gestión fiscal. (…) Más aún, el carácter preventivo de las medidas cautelares es lo que determina que su aplicación efectiva se realice con anterioridad a la fecha de notificación del auto de apertura a los presuntos responsables. Sin que esto constituya óbice para que en cualquier momento del proceso puedan decretarse medidas cautelares sobre los bienes o rentas de la persona presuntamente responsable de haber causado un daño al patrimonio público, tal como lo establece el artículo 12 de la ley cuestionada. Medidas éstas que habrán de extenderse con fuerza vinculante hasta la culminación del proceso de cobro coactivo, en el evento de emitirse fallo con responsabilidad fiscal. Sin perjuicio rPzV cJcB tD9R ckAu nBiU 3EDn vi8= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 5 de 6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co de la opción de desembargo que el artículo 12 contempla bajos ciertos requisitos y condiciones.” [1](negrilla y subrayado fuera del texto) En consecuencia, respecto de los interrogantes planteados en la Consulta, la Sala considera que la ejecutoriedad de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal, así como la práctica de las medidas cautelares en los respectivos procesos de cobro coactivo, se sujetará a la regulación especial establecida para tales efectos en la Ley 610 de 2000. En el mismo sentido, el reporte de las personas con base en un fallo condenatorio de responsabilidad fiscal se deberá hacer según lo dispuesto en ella, es decir, cuando el respectivo acto se encuentren “en firme y ejecutoriado” y no se “haya satisfecho la obligación contenida en él” (art.60) Ahora y según se ha advertido, el recaudo de las demás obligaciones a favor de las contralorías distintas de las originadas en procesos de responsabilidad fiscal (multas, cuotas de vigilancia, etc.), sí queda sujeto al procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario en virtud de la regla general establecida en la Ley 1066 de 2006, en tanto que respecto de aquéllos créditos, los organismos de control fiscal obran bajo los mismos presupuestos que lo hacen las demás entidades del Estado y allí no serían aplicables entonces los principios de especialidad antes referidos. Finalmente, aclara la Sala que la facultad de las entidades de “establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago” (art.2 Ley 1066 de 2006), no comprende bajo ninguna circunstancia la posibilidad de que por esa vía se modifique o se hagan excepciones al procedimiento legal de cobro coactivo, como se sugiere en una de las preguntas de la solicitud de ampliación[2]. Lo anterior, no sólo por la reserva legal que existe en materia de procesos judiciales y administrativos (art.29 C.P.), sino también porque ello atentaría contra los principios de legalidad y jerarquía normativa.” Acorde con lo anterior, las contralorías deben aplicar el artículo 5 de la ley 1066 de 2006, salvo en los procesos de cobro coactivo originados en actos administrativos que decreten responsabilidad fiscal, los cuales por su especialidad se rigen por normas especiales. Ahora bien, el artículo 100 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece: [1] Sentencia C-840 de 2001. Sobre esos fines especiales de los procesos de responsabilidad fiscal que justifican un régimen particular de medidas cautelares, ya había se había pronunciado la misma Corte Constitucional en la Sentencia C-054 de 1997. [2] ¿Puede la Contraloría General de la República por vía de reglamento interno de recaudo de cartera, establecer que la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra un fallo de responsabilidad fiscal, tiene como consecuencia la suspensión del proceso y la suspensión de la acción de cobro? rPzV cJcB tD9R ckAu nBiU 3EDn vi8= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Continuación oficio Página 6 de 6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Código Postal 111711 PBX: (571) 381 1700 Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071 atencioncliente@minhacienda.gov.co Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C. www.minhacienda.gov.co Artículo 100. Reglas de procedimiento. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas: 1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas. 2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario. 3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario. En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular. Se observa entonces que las entidades públicas tienen la prerrogativa de ejercer por la vía administrativa el cobro coactivo de las obligaciones a su favor y que el procedimiento aplicable, por regla general, lo constituyen las normas de la citada ley 1437 de 2011 y el procedimiento administrativo de cobro coactivo señalado en el Estatuto Tributario Nacional. En todo caso, el numeral 1 del citado artículo 100 señala que Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas, motivo por el cual resulta útil la lectura de conceptos emitidos por la Auditoria General de la República sobre el tema3, los cuales brindan elementos para el análisis teniendo en cuenta la aplicación de la ley en el tiempo y la particularidad de los procesos de responsabilidad fiscal y sancionatorios a cargo de las contralorías. Cordialmente, LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal ELABORÓ: Claudia H Otálora C 3 Conceptos OJ-110-021-2015 y OJ-110-029-2015 rPzV cJcB tD9R ckAu nBiU 3EDn vi8= Validar documento firmado digitalmente en: http://sedeelectronica.minhacienda.gov.co Firmado digitalmente por: LUIS VILLOTA QUIÑONES Subdirector De Fortalecimiento Institucional Territorial