Articulado — Ley 1358 de 2009

Bogotá, D. C., 30 de septiembre de dos mil nueve (2009)

Oficio No. CS-338

Doctor

JAVIER CACERES LEAL

Presidente

Senado de la República

Ciudad.

Referencia: Expediente OP-111. C-506/09. Magistrado Ponente doctor Jorge Iván Palacio Palacio. Norma revisada: Proyecto de ley número 21 de 2007 Senado- 210 de 2007 Cámara “ por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al Municipio de Cabrera, en el Departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones” .

Estimado doctor:

Comedidamente, y de conformidad con el artículo 16 del Decreto 2067 de 1991, me permito enviarle copia de la Sentencia C-506 de 2009 del veintinueve (29) de julio de dos mil nueve (2009), proferida dentro del proceso de la referencia.

Al tiempo me permito remitirle el original del expediente legislativo con doscientos treinta y ocho (238) folios.

Cordialmente,

Martha Victoria Sáchica Méndez,

Secretaria General.

Anexo la Sentencia con 30 folios y el expediente legislativo con 238 folios.

Sentencia C- 506 de 2009

Referencia: expediente OP-111

Objeciones presidenciales formuladas al artículo 2° del Proyecto de ley 21 de 2007 Senado, 210 de 2007 Cámara, “ Por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente:

doctor Jorge Iván Palacio Palacio

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil nueve (2009).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en los artículos 167 y 241 numeral 8 de la Constitución Política, cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

Mediante oficio recibido en la Secretaría General de esta Corporación el dieciocho (18) de noviembre de dos mil ocho (2008), el Presidente del Senado de la República hizo llegar el Proyecto de ley 021 de 42007 Senado, 210/07 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones” , cuyo artículo 2° fue objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad.

Efectuado el reparto correspondiente, el asunto fue remitido para sustanciación el veinte (20) de noviembre de dos mil ocho (2008). El veintisiete (27) de noviembre siguiente se avocó conocimiento del proceso y se solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el envío de las pruebas correspondientes al trámite legislativo seguido para la aprobación del informe de objeciones presidenciales.

Debido a que no fueron aportadas oportunamente la totalidad de las pruebas necesarias para verificar si se cumplió con el trámite para la aprobación del informe de objeciones, la Corte profirió el Auto 378 del 3 de diciembre de 2008, mediante el cual se abstuvo de decidir sobre las objeciones mientras no se cumplieran los presupuestos constitucionales y legales para hacerlo. En la misma providencia la Sala supeditó el trámite subsiguiente a la verificación, por el Magistrado Sustanciador, de que fueran aportadas las pruebas sobre el trámite de las objeciones presidenciales al proyecto de la referencia.

Luego de los requerimientos formulados, fueron allegadas al expediente las pruebas necesarias para continuar con el trámite del control constitucional en el asunto de la referencia, razón por la cual el Magistrado Sustanciador dispuso seguir adelante con el proceso.

II.- TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO

A continuación la Corte transcribe el texto definitivo aprobado por el Congreso, del Proyecto de ley 021 de 2007 Senado, 210 de 2007 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones” , Así mismo, subraya el artículo 2°, objetado por el Gobierno por razones de inconstitucionalidad:

TEXTO DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY 210 DE 2007 CAMARA, 021 DE 2007 SENADO

por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los 200 años de su fundación y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1°. La Nación se asocia a la conmemoración y rinde público homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación, a cumplirse el día 8 de noviembre de 2008, y exalta la memoria de sus fundadores, Luis José Delgado, Rafael y Enrique Núñez, Juan Ramón y Bonifacio Afanador, Rafael Tadeo Navarro y Rojas, entre otros.

Artículo 2°. Autorícese al Gobierno Nacional para que en cumplimiento y de conformidad con los artículos 288, 334, 341, y 345 de la Constitución Política y de las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001 , asigne en el Presupuesto General de la Nación, y/o impulse a través del sistema nacional de cofinanciación, las partidas presupuestales necesarias a fin de adelantar las siguientes obras de interés público o social y de beneficio para la comunidad del municipio de Cabrera, en el departamento de Santander:

1

Terminación de la Construcción de la Sede del Colegio Integrado de Cabrera.

2

Pavimentación de la Vía San Gil - Cabrera - Barichara.

Artículo 3°. Las autorizaciones de gastos otorgadas al Gobierno Nacional en virtud de esta ley, se incorporarán en el Presupuesto General de la Nación, de acuerdo con las normas orgánicas en materia presupuestal, en primer lugar, reasignando los recursos hoy existentes en cada órgano ejecutor, sin que ello implique un aumento del presupuesto y en segundo lugar, de acuerdo con la disponibilidad que se produzcan en cada vigencia fiscal.

Artículo 4°. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación”.

III.- TRAMITE LEGISLATIVO DEL PROYECTO OBJETADO

El trámite legislativo del Proyecto de ley 021 de 2007 Senado, 210 de 2007 Cámara, por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones” , presenta los siguientes hechos relevantes:

1.- Iniciativa y trámite en el Senado de la República

Guion

El 20 de julio de 2007 fue presentado el proyecto ante la Secretaría General del Senado de la República, por el congresista Oscar J. Reyes Cárdenas, radicado con el número 021 de 2007, Senado. El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso número 345 del jueves 26 de julio de 2007, Senado, páginas 31 y 32.

Guion

La ponencia para primer debate en Senado (Comisión Segunda), presentada por el Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda, fue publicada en la Gaceta del Congreso número 429 del jueves 6 de septiembre de 2007, Senado, (páginas 22 a 24).

Guion

De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República[1], el anuncio previo a la discusión y votación del proyecto se dio en sesión del 11 de septiembre de 2007, para la próxima sesión (Acta 04)[2], y el articulado se aprobó por unanimidad[3] con quórum de 12 senadores en la sesión siguiente, es decir, el 18 de septiembre de 2007, (Acta 05)[4].

Guion

La ponencia para segundo debate en Senado (Plenaria), presentada por el congresista Carlos Emiro Barriga Peñaranda, fue publicada en la Gaceta del Congreso número 589 del jueves 22 de noviembre de 2007, Senado (páginas 16-18).

Guion

De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado de la República[5], el anuncio previo a la discusión y votación del proyecto se dio en Sesión Plenaria del 5 de diciembre de 2007, según consta en el acta número 25, publicada en la Gaceta número 41 del 15 de febrero de 2008; el articulado fue aprobado en la Sesión Plenaria del 10 de diciembre de 2007, según consta en el acta número 26, publicada en la Gaceta número 58 del martes 26 de febrero de 2008; el quórum estuvo integrado con 95 senadores, de los cuales ninguno voto negativamente el proyecto.

2.- Trámite en la Cámara de Representantes

Guion

Remitido el proyecto a la Cámara de Representantes, la Presidencia de esa Cámara repartió el mismo a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, donde fue radicado con el número 210 de 2007, Cámara[6].

Guion

La ponencia para primer debate en Cámara (Comisión Segunda), presentada por el Representante Silfredo Morales Altamar, fue publicada en la Gaceta del Congreso número 81 del jueves 13 de marzo de abril de 2008, Cámara (páginas 1-2).

Guion

De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por la Secretaria General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara[7], el anuncio previo a la discusión y votación del proyecto se dio en sesión del 1° de abril de 2008, para la próxima sesión, y el proyecto se aprobó en la sesión del 2 de abril de 2008 por unanimidad, con la asistencia de 17 representantes, según consta en el Acta número 20 de 2008, publicada en la Gaceta número 396 del viernes 27 de junio de 2008[8].

Guion

La ponencia para segundo debate en Cámara (Plenaria), presentada por el representante Silfredo Morales Altamar, fue publicada en la Gaceta del Congreso número 332 del lunes 9 de junio de 2008, Cámara (páginas 12 y 13).

Guion

De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara[9], el anuncio previo a la discusión y votación del proyecto se dio en Sesión Plenaria del 11 de junio de 2008, para la sesión del martes 17 de junio de 2008 (Acta 117) [10], y el articulado se aprobó en la sesión plenaria del 17 de junio de 2008 (Acta 118) [11].

IV.- OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

El Gobierno[12] objetó por inconstitucional el artículo 2° del proyecto y en consecuencia lo devolvió al Congreso sin la correspondiente sanción presidencial.

Para el Ejecutivo, el artículo 2° del proyecto de ley es inconstitucional toda vez que ni en la exposición de motivos del proyecto ni en las respectivas ponencias de trámite, se analizó el impacto fiscal de la iniciativa y las posibles fuentes de financiamiento requeridas para su implementación.

Explicó el Gobierno que: “La iniciativa no realizó proyección alguna de los recursos requeridos para financiar la implementación de las obras allí previstas. Tampoco señaló la fuente alternativa de recursos para efectos de dicha financiación. Así las cosas, el proyecto de Ley resulta inconsistente, comoquiera que dichos programas no se encuentran previstos dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Al no estar incluidos, la expedición del proyecto presiona el gasto sin contar con la fuente necesaria para cubrirlos.

El Ministerio de Hacienda consideró en la debida oportunidad que el proyecto de ley consistente en la aprobación, por parte del Gobierno Nacional y de la respectiva entidad territorial, de recursos para la financiación de las obras allí planteadas, requería la identificación clara de los costos que implica y de la o las respectivas fuentes de financiamiento, de conformidad con el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 . En dicha oportunidad, esa cartera estableció que:

‘Según lo expuesto a la luz del artículo 7° de la Ley 819 de 2003 , sería necesario que se estableciera claramente en las ponencias del proyecto, el costo fiscal del mismo, así como la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, tal como lo ha reiterado esta entidad en múltiples ocasiones’.

Así, dado que las ponencias del proyecto no incluyeron el análisis del costo fiscal respectivo y tampoco señalaron la fuente adicional para su financiación, la implementación de la iniciativa es inconsistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, razón por la cual, el Gobierno Nacional respetuosamente se permite objetar la iniciativa en cuestión, pues ello supone el desconocimiento de los mandatos previstos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 y por ende, la vulneración del artículo 151 de la Constitución Política.

De conformidad con los parámetros constitucionales de la planeación, la jerarquía normativa que ostenta la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y las leyes orgánicas, en especial la Ley 819 de 2003 , respetuosamente se solicita acoger las presentes objeciones, con el fin de impedir la desarticulación de los recursos y su destinación a objetivos aislados de los programas de inversión previstos en él”.

V.- INSISTENCIA DEL CONGRESO EN LA APROBACION DEL PROYECTO OBJETADO

Las células legislativas integraron una Comisión Accidental con el propósito de analizar los argumentos del Ejecutivo, elaborar un informe conjunto y presentarlo a consideración de cada una de las plenarias. El texto del respectivo informe es el siguiente[13]:

“Con el objeto de darle cumplimiento al artículo 167 de la Carta Política y el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992, en relación a las objeciones presidenciales a proyectos de ley, muy comedidamente nos permitimos dirigirnos a ustedes con el fin de rechazar los argumentos de inconstitucionalidad que el Gobierno Nacional ha argüido para el Proyecto número 210 de 2007 Cámara, 021 de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones , de acuerdo con las siguientes consideraciones.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, en oficio radicado el 24 de julio del presente año, plantea, frente al proyecto de ley en cuestión, que su artículo 2° es inconstitucional, ‘ toda vez que ni en la exposición de motivos del proyecto, ni en las respectivas ponencias de trámite, se analizó el impacto fiscal de la iniciativa y las posibles fuentes de financiamiento requeridas para su implementación’. Señala, que ‘ La iniciativa no realizó proyección alguna de los recursos requeridos para financiar la implementación de las obras allí previstas. Tampoco señaló la fuente alternativa de recursos para efectos de dicha financiación’. Y finaliza indicando que ‘ la implementación de la iniciativa es inconsistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, pues ello supone el desconocimiento de los mandatos previstos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 ’.

El texto del artículo 2° del proyecto de ley que nos ocupa es el siguiente:

‘Artículo 2°. Autorícese al Gobierno Nacional para que en cumplimiento y de conformidad con los artículos 288, 334, 341 y 345 de la Constitución Política y de las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001 , asigne en el Presupuesto General de la Nación, y/o impulse a través del sistema nacional de cofinanciación, las partidas presupuestales necesarias a fin de adelantar las siguientes obras de interés público o social y de beneficio para la comunidad del municipio de Cabrera, en el departamento de Santander:

1

Terminación de la construcción de la Sede del Colegio Integrado de Cabrera.

2

Pavimentación de la vía San Gil- Cabrera-Barichara’.

Como puede observarse, el artículo 2° de este proyecto está invitando al Gobierno Nacional a asignar y/o impulsar partidas presupuestales tendientes a adelantar obras de interés público o social, en ningún momento está obligando al Gobierno a ejecutar dichas partidas.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática frente a las objeciones de inconstitucionalidad que el gobierno arguye para esta clase de proyectos de ley. En ese sentido, establece la Corte, que si una ley que decreta un gasto público consagra un mandato imperativo dirigido al Ejecutivo, la misma es inexequible, pero si por el contrario se trata de una ley que se limita a decretar un gasto público y como tal, sólo es un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente en la ley de presupuesto, la misma resultará acorde con los mandatos superiores, análisis este que tiene como fundamento la estructura gramatical empleada por el legislador.

La propia Procuraduría General de la Nación, en Concepto 3841 de junio de 2005, dirigido a la Corte Constitucional, dentro del trámite constitucional que terminó con la Sentencia C-729 de 2005, conceptuó:

‘Así, podemos concluir, de conformidad con el texto constitucional y los planteamientos de la Corte Constitucional, que las leyes mediante las cuales el Congreso decreta gasto público, se ajustan al ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas se limiten a habilitar al Gobierno para incluir estos gastos en el proyecto de presupuesto. Por el contrario, son inconstitucionales, si mediante dichas leyes se pretende obligar al Gobierno a ejecutar un determinado gasto’.

Es de entender, que este proyecto de ley simplemente está creando un título jurídico que servirá de base para que en un momento ulterior el Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las atenciones decretadas previamente por el Congreso, sin desconocer el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 , pues si bien las inconsistencias que considere el Gobierno Nacional, desde el punto de vista económico, serán planteadas en el momento mismo de hacer o no las erogaciones en el presupuesto. En este último sentido, la Corte Constitucional ha señalado, en Sentencia C-502 de 2007, que ‘admitir que el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso, en la formación de los proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto sobre los proyectos de ley’, y a su vez establece que ‘ aceptar que las condiciones establecidas en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en la medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo’.

Por otra parte, el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 , establece:

‘En el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas de desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales’ . (Subrayado fuera del texto original).

De lo anterior se deduce que las partidas a que se refiere el artículo 2° del proyecto objetado, en donde se invoca a esta Ley 715 de 2001 , pueden ser incluidas en el Presupuesto Nacional con el fin de que se cumpla el requisito de la cofinanciación en la ejecución de las obras que se señalan, lo que significa que se está consagrando la opción a la Nación de realizar las obras autorizadas a través del sistema de concurrencia, como excepción a la restricción presupuestaria de que la Nación asuma obligaciones que les corresponde a las entidades territoriales con los recursos de las transferencias.

En ese orden, tampoco se desconoce el contenido del artículo 7° de la Ley 819 de 2003 , siempre y cuando, como es evidente en el proyecto de ley que nos ocupa, la autorización al Gobierno Nacional no sea un imperativo de cumplimiento inmediato, sino que este lo acate en la medida de las posibilidades presupuestales, cuyo cumplimiento podrá hacerse mediante el mecanismo de la cofinanciación, no generando tampoco un vicio de inconstitucionalidad esta clase de disposición en el referido proyecto.

La Corte Constitucional, frente a esto último, ha expresado, en Sentencia C-1113 de 2004, lo siguiente:

‘Para dejar claro y en caso de futuros conceptos del Ministerio de Hacienda que puedan obstaculizar el normal trámite del proyecto, tampoco se está autorizando para celebrar ningún tipo de convenios ni contratos como tampoco adoptando ningún tipo de cofinanciación, situaciones estas que sí darían lugar a argumentos de inconstitucionalidad. En este caso las autorizaciones dadas al Gobierno Nacional se enmarcan dentro de las excepciones previstas en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 (Coordinación, subsidiariedad y concurrencia), es decir, las cubiertas por el sistema de cofinanciación no violan la Constitución Nacional.

En el proyecto se señala sin dar lugar a otra interpretación, que es el Gobierno Nacional quien impulsará y definirá los instrumentos para la adecuación, restauración, protección y conservación; quiere esto decir, primero, que el municipio y el departamento también contribuirá con recursos disponibles para atender estos proyectos; y segundo que será el Gobierno Nacional quien discrecionalmente adopte el mecanismo de financiación. Subrayado fuera del texto original.

Por lo anterior, la autorización que indica el artículo 2° de este proyecto no puede entenderse como una orden imperativa, sino que permite colegir claramente que se trata únicamente de una autorización de un gasto para que el Gobierno incluya las partidas correspondientes, directamente y/o por medio del mecanismo de la cofinanciación.

Además, la interpretación legal que hace el gobierno no puede ser tan drástica que desconozca los objetivos que él mismo se ha trazado, pues el Plan Nacional de Desarrollo ( Ley 1151 de 2007 ), en el artículo 129, señala: ‘ Proyectos por Viabilizar . El Gobierno Nacional acompañará a las entidades territoriales en el diseño y estructuración de proyectos del anexo que, aun cuando no están incluidos en el presente Plan Nacional de Inversiones, sean importantes para contribuir al logro de una mayor competitividad, productividad e impacto social de las regiones, y para seguir avanzando en las metas de la agenda interna y la Visión Colombia Segundo Centenario, para su posterior inclusión en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional, BPIN. Algunos de estos proyectos se financiarán con cargo al crédito de US$1.000 millones a que hace referencia esta ley’.

Es por tanto, que se solicitará a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del proyecto de ley en comento, dado que la autorización del Gobierno Nacional para la construcción de las obras de infraestructura allí consignadas no constituye un mandato de obligatorio cumplimiento, que requiera el acatamiento de los requisitos exigidos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 .

Conclusión:

Debe resaltarse que el artículo 2° del precitado proyecto de ley autoriza al Gobierno para que concurra en unas obras públicas, siendo esto, un llamamiento o invitación, que no se puede entender como una imposición.

Con las anteriores consideraciones, solicitamos a las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, rechazar y declarar infundadas las objeciones por razones de inconstitucionalidad presentadas por el Presidente de la República al Proyecto de ley número 210 de 2007 Cámara, 021 de 2007 Senado , por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones , y por lo tanto remitir el expediente de este proyecto a la honorable Corte Constitucional, para que en el término de seis (6) días, tal como lo expresa el numeral 1 del artículo 199 de la Ley 5ª de 1992, decida sobre su exequibilidad”.

VI. INTERVENCION CIUDADANA

Con el fin de garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista para que quienes desearan intervenir pudieren exponer sus apreciaciones ante esta Corporación. El término previsto venció en silencio.

VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto del 25 de noviembre de 2008, considera que las objeciones presidenciales formuladas al artículo 2° del proyecto son infundadas y, en consecuencia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del mismo.

Empieza el Jefe del Ministerio Público reiterando que la Constitución Política de 1991, establece como regla general para el Congreso, la de la libre iniciativa legislativa en materia presupuestal y en particular, en lo relativo a la iniciativa del gasto. Añade que esta competencia parlamentaria desarrolla el principio de legalidad del gasto público, según el cual corresponde al Congreso, en su condición de órgano de representación popular, ordenar las erogaciones necesarias para ejecutar los compromisos inherentes al Estado Social de Derecho. Sin embargo, continúa el Procurador, el constituyente por vía de excepción, reservó para el ejecutivo la iniciativa legislativa en relación con algunos aspectos de este.

Explica el Procurador General de la Nación que las leyes que crean gasto público son simplemente títulos jurídicos que servirán de base para que en un momento ulterior el Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las obligaciones decretadas previamente por el Congreso.

Agrega la Vista Fiscal: “Las leyes que autorizan gasto público no tienen per se la aptitud jurídica para modificar directamente la ley de apropiaciones o el Plan Nacional de Desarrollo, ni pueden ordenarle perentoriamente al Gobierno que realice los traslados presupuestales pertinentes con arreglo a los cuales se pretende obtener recursos para sufragar los costos que su aplicación demanda.

(…)

Esto significa que en materia de gasto público, la Carta Política efectuó un reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno Nacional, de tal manera que ambos tienen iniciativa del gasto de conformidad con los preceptos constitucionales, y deben actuar coordinadamente dentro de sus competencias. Así, el Gobierno requiere de la aprobación de sus proyectos por parte del Congreso y el Congreso requiere de la anuencia del Gobierno, quien determinará la incorporación de los gastos decretados por el Congreso, siempre y cuando sean consecuentes con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación, tal como lo estipula el artículo 346 de la Carta.

(…)

En consecuencia, el Ejecutivo es el órgano constitucionalmente habilitado para formular el presupuesto de gastos, consultando las necesidades sociales inaplazables, la existencia de recursos para su financiación y los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, sin que el Congreso tenga competencia para imponerle la inclusión de partidas que garanticen la ejecución de erogaciones decretadas mediante una ley anterior, lo que tampoco significa que el legislador carezca de iniciativa en materia de gasto público.

Así, podemos concluir, de conformidad con el texto constitucional y los planteamientos de la Corte Constitucional, que las leyes mediante las cuales el Congreso decreta gasto público, se ajustan al ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas se limiten a habilitar al Gobierno para incluir estos gastos en el proyecto de presupuesto. Por el contrario, son inconstitucionales, si mediante dichas leyes se pretende obligar al Gobierno a ejecutar un determinado gasto.

(…)

Así, en concepto del Ministerio Público, la estructura gramatical que emplea el legislador en el texto del artículo 2° del proyecto objetado, al señalar que: ‘autorícese al Gobierno Nacional para que en cumplimiento del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 , incluya dentro del Presupuesto General de la Nación, las partidas presupuestales para concurrir …’ no es de aquellas que pudieran entenderse como una orden imperativa, sino que permite colegir claramente que se trata únicamente de una autorización de un gasto para que el Gobierno incluya las partidas correspondientes. Por este aspecto, el Despacho encuentra que el proyecto objetado se ajusta a la Carta Política”.

En cuanto al artículo 7° de la Ley 819 de 2003 , el Ministerio Público concluye que esta norma constituye un instrumento de racionalización de la actividad legislativa, para que esta se realice con conocimiento de los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la República, permitiendo también que las leyes expedidas estén en armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada por las autoridades correspondientes. Sin embargo, para la Vista Fiscal, esta norma no representa una carga sobre el Congreso en la formación de los proyectos de Ley.

Por lo anterior, explica el Procurador General de la Nación, “no se desconoce la importancia que se desprende del contenido del artículo 7° de la Ley 819 de 2003 , no obstante, cuando es evidente, como en el caso que nos ocupa, que la autorización al Gobierno Nacional no es un imperativo de cumplimiento inmediato, sino una facultad que debe ser acatada en la medida de las posibilidades presupuestales y bajo el mecanismo de la cofinanciación, los requisitos contemplados en el mencionado artículo, no se erigen en un vicio que genere la inconstitucionalidad de la disposición demandada (sic.)”

VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1

Competencia

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 y 241, numeral 8 de la Constitución Política, la Corte es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, respecto de las cuales el Congreso insista en su aprobación.

2

Metodología de análisis

Antes de adelantar el examen de fondo sobre las objeciones es necesario determinar si se cumplen los presupuestos para tal fin. En consecuencia, la Corte comenzará por analizar cuáles son estos requisitos y si se reúnen en el presente caso, específicamente en lo relativo a la oportunidad en su formulación y la insistencia del Congreso de la República.

3

Requisitos de procedibilidad para el examen de fondo de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno

Para que la Corte pueda abordar el examen de fondo de las objeciones por inconstitucionalidad es necesario examinar previamente dos cuestiones: (i) si el Gobierno las formuló de manera oportuna y (ii) si el Congreso las desestimó e insistió en la aprobación del proyecto.

3.1

La primera exigencia está prevista en el artículo 166 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 -Reglamento del Congreso-. De acuerdo con estas normas, el Gobierno Nacional dispone de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley que no conste de más de veinte artículos, de diez (10) días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos, y de veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta; de no hacerlo en ese lapso el Presidente está obligado a sancionarlo y promulgar la correspondiente ley[14].

El artículo 166 de la Carta Política también establece que si al momento de presentar las objeciones el Congreso se encuentra en receso, el Presidente deberá publicarlas dentro de dicho plazo. Para ello es preciso tener en cuenta lo previsto en el artículo 138 de la Constitución, según el cual el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos períodos por año que constituirán una sola legislatura: el primer período de sesiones comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, y el segundo comienza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio siguiente[15].

3.2

El segundo requisito para que la Corte pueda abordar el estudio de fondo de las objeciones consiste en la insistencia del Congreso en la aprobación del proyecto. En este sentido, el artículo 167 de la Carta dispone que todo proyecto objetado volverá a las cámaras legislativas a segundo debate y advierte que cuando el Gobierno formule objeciones por inconstitucionalidad, “si las cámaras insistieren” , el asunto será remitido a la Corte para que decida sobre su exequibilidad.

La jurisprudencia ha explicado que la insistencia de las cámaras legislativas, que en todo caso debe tener una carga mínima de argumentación[16], constituye “el punto de partida para que pueda esta pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad del proyecto objetado” [17] . Más aún, ha considerado dicha exigencia como “verdadero presupuesto de procedibilidad del control constitucional” [18] . Así mismo, ha señalado que para insistir en la aprobación de un proyecto las Cámaras no pueden exceder el plazo de dos legislaturas, siendo la primera aquella “que esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto” [19] .

En suma, cuando no se cumpla alguna de las exigencias de procedibilidad anteriormente anotadas (presentación oportuna por el Gobierno e insistencia en tiempo del Congreso), la Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la insistencia formulada[20].

4 . Objeciones del Gobierno y oportunidad en su formulación

4.1

En el caso objeto de examen el texto del Proyecto de ley 021 de 2007 Senado, 210/07 Cámara, “ por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones” , consta de cuatro (4) artículos. Por lo tanto, el término para devolverlo con objeciones era de seis (6) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la recepción del mismo por el Gobierno Nacional.

Conforme con las pruebas que reposan en el expediente, el proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el día dieciséis (16) de julio de 2008[21], luego el término para presentar objeciones vencía el día veintitrés (23) de julio de 2008.

4.2

Observa la Corte que las exigencias previstas en el artículo 166 de la Constitución fueron debidamente atendidas. En efecto, las objeciones al artículo 2° del proyecto fueron enviadas el 23 de julio de 2008[22], esto es, dentro del término de seis (6) días exigido en la Carta Política (artículo 166).

Despejada esta primera cuestión, para abordar un análisis de fondo queda por establecer si el Congreso efectivamente desestimó las objeciones del Gobierno e insistió en la aprobación del proyecto.

5

Trámite de las objeciones en el Congreso de la República

5.1

Informe de objeciones

Recibidas las objeciones presidenciales en el Congreso de la República, las mesas directivas de Senado y Cámara designaron una Comisión Accidental para estudiarlas, que luego de analizar los argumentos del Ejecutivo presentó su informe a consideración de cada una de las plenarias.

5.1.1. Senado de la República

Guion

Presentación del Informe. Los congresistas Alvaro Alférez Tapias (Representante a la Cámara) y Carlos E. Barriga Peñaranda (Senador), presentaron el 26 de agosto de 2008 el “Informe sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de ley número 210 de 2007 Cámara -021 de 2007 Senado”. Su texto es el siguiente[23]:

“INFORME DE OBJECION PRESIDENCIAL AL PROYECTO DE LEY 210 DE 2007 CAMARA, 021 DE 2007 SENADO

por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los 200 años de su fundación y se dictan otras disposiciones

Bogotá, D. C., agosto 26 de 2008.

Doctores

HERNAN ANDRADE SERRANO

Presidente

Honorable Senado de la República

GERMAN VARON COTRINO

Presidente

Honorable Cámara de Representantes

Bogotá, D. C.

Referencia: Desestimación de las objeciones presidenciales al Proyecto de ley número 210 de 2007 Cámara, 021 de 2007 Senado.

Respetados Presidentes:

Con el objeto de darle cumplimiento al artículo 167 de la Carta Política y el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992, en relación a las objeciones presidenciales a proyectos de ley, muy comedidamente nos permitimos dirigirnos a ustedes con el fin de rechazar los argumentos de inconstitucionalidad que el Gobierno Nacional ha argüido para el Proyecto número 210 de 2007 Cámara, 021 de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones , de acuerdo con las siguientes consideraciones:

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, en oficio radicado el 24 de julio del presente año, plantea, frente al proyecto de ley en cuestión, que su artículo 2° es inconstitucional, ‘toda vez que ni en la exposición de motivos del proyecto, ni en las respectivas ponencias de trámite, se analizó el impacto fiscal de la iniciativa y las posibles fuentes de financiamiento requeridas para su implementación’. Señala, que ‘La iniciativa no realizó proyección alguna de los recursos requeridos para financiar la implementación de las obras allí previstas. Tampoco señaló la fuente alternativa de recursos para efectos de dicha financiación’. Y finaliza indicando que ‘ la implementación de la iniciativa es inconsistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo’ pues ello supone el desconocimiento de los mandatos previstos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 ’.

El texto del artículo 2° del proyecto de ley que nos ocupa es el siguiente:

Artículo 2°. Autorícese al Gobierno Nacional para que en cumplimiento y de conformidad con los artículos 288, 334, 341 y 345 de la Constitución Política y de las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001 , asigne en el Presupuesto General de la Nación, y/o impulse a través del sistema nacional de cofinanciación, las partidas presupuestales necesarias a fin de adelantar las siguientes obras de interés público o social y de beneficio para la comunidad del municipio de Cabrera, en el departamento de Santander:

1

Terminación de la construcción de la Sede del Colegio Integrado de Cabrera.

2

Pavimentación de la vía San Gil- Cabrera-Barichara.

Como puede observarse, el artículo 2° de este proyecto está invitando al Gobierno Nacional a asignar y/o impulsar partidas presupuestales tendientes a adelantar obras de interés público o social, en ningún momento está obligando al Gobierno a ejecutar dichas partidas.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática frente a las objeciones de inconstitucionalidad que el gobierno arguye para esta clase de proyectos de ley. En ese sentido, establece la Corte, que si una ley que decreta un gasto público consagra un mandato imperativo dirigido al Ejecutivo, la misma es inexequible, pero si por el contrario se trata de una ley que se limita a decretar un gasto público y como tal, sólo es un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente en la ley de presupuesto, la misma resultará acorde con los mandatos superiores, análisis este que tiene como fundamento la estructura gramatical empleada por el legislador.

La propia Procuraduría General de la Nación, en Concepto 3841 de junio de 2005, dirigido a la Corte Constitucional, dentro del trámite constitucional que terminó con la Sentencia C-729 de 2005, conceptuó:

‘Así, podemos concluir, de conformidad con el texto constitucional y los planteamientos de la Corte Constitucional, que las leyes mediante las cuales el Congreso decreta gasto público, se ajustan al ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas se limiten a habilitar al Gobierno para incluir estos gastos en el proyecto de presupuesto. Por el contrario, son inconstitucionales, si mediante dichas leyes se pretende obligar al Gobierno a ejecutar un determinado gasto’.

Es de entender, que este proyecto de ley simplemente está creando un título jurídico que servirá de base para que en un momento ulterior el Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las atenciones decretadas previamente por el Congreso, sin desconocer el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 , pues si bien las inconsistencias que considere el Gobierno Nacional, desde el punto de vista económico, serán planteadas en el momento mismo de hacer o no las erogaciones en el presupuesto. En este último sentido, la Corte Constitucional ha señalado, en Sentencia C-502 de 2007, que ‘ admitir que el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto sobre los proyectos de ley’, y a su vez establece que ‘ aceptar que las condiciones establecidas en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en la medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo’.

Por otra parte, el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 , establece:

‘En el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas de desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales . (Subrayado fuera del texto original).