Concepto 45 de 2007 DIAN

CONCEPTO ADUANERO 45 de 2007

(Mayo 28)

<Fuente: Archivo Dian>

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN

 
Oficina Jurídica – División de Normativa y Doctrina Aduanera

 
Bogotá D.C. 28 MAYO 2007

CONCEPTO No.530012- 00045

 
AREA: Aduanera

Señora

CIELO ASTRID A.

Calle 116 No. 11 A – 51 Apartamento 204

Ciudad

 
Ref. Consulta radicada bajo el número 67786 de 18/07/2006.

 
De conformidad con el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999 y el artículo 11 de la Resolución 1618 del 22 de febrero de 2006, esta División es competente para absolver de manera general las consultas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas aduaneras y cambiarias de carácter nacional. En este sentido se emite el presente concepto.

 
TEMA: Aduanas

DESCRIPTORES: PROCEDIMIENTO ADUANERO

FUENTES FORMALES: Constitución Política de Colombia, artículo 209 Código Contencioso Administrativo, artículos 1 y 3.

 
PROBLEMA JURÍDICO

 
¿Es procedente sanear las nulidades que resulten de vicios de procedimiento en las actuaciones administrativas aduaneras?

 
TESIS JURÍDICA

 
Es procedente sanear las nulidades relativas que resulten de vicios de procedimiento en las actuaciones administrativas aduaneras a petición del interesado, más no de oficio por la administración. No obstante, los actos administrativos pueden ser revocados oficiosamente por la Administración en los casos que determina la ley.

 
INTERPRETACION JURÍDICA

 
Como ya se señaló por parte de esta Entidad en Concepto 080 de 1996, las actuaciones administrativas, están reguladas en el Código Contencioso Administrativo y su aplicación será preferente a menos que existan leyes especiales que regulen procedimientos especiales, en cuyo caso éstas prevalecerán sobre el Código, el cual se aplicará en su primera parte, únicamente en los asuntos no previstos, en lo que sea compatible con el procedimiento especial.

 
Señala el citado Concepto, que en tratándose de los principios que rigen las actuaciones administrativas su aplicación es unánime en todos los procedimientos.

 
El artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones; estos principios rigen tanto las actuaciones judiciales como las administrativas, independientemente de que se trate de procedimientos contenidos en normas especiales, como la legislación aduanera.

 
Indica el citado pronunciamiento que el inciso segundo del artículo 1 del Código Contencioso Administrativo estipula que los procedimientos administrativos regidos por leyes especiales se regirán por éstas y en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de la parte primera de este código en lo que le sean compatibles.

El principio de eficacia de las actuaciones administrativas contenido en el artículo 3 del ordenamiento citado consiste en que los procedimientos deben lograr su finalidad; para ello las autoridades deben remover de oficio los obstáculos puramente formales y evitar decisiones inhibitorias. Además señala que “Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podrán sanearse en cualquier tiempo (de oficio) o a petición del interesado” (cursivas fuera de texto).

 
Señala que al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 3 ejusdem, la Corte Suprema de Justicia en Sentencia No. 122 del 17 de octubre de 1984, consideró que es del criterio y de la competencia del legislador la clasificación de las nulidades procesales y el señalamiento de sus posibles correctivos cuando él mismo decida que son procedentes.

 
Por tal razón, la Corporación concluyó que, la norma demandada no contraría ningún precepto constitucional al prescribir las nulidades relativas, como las únicas susceptibles de invocar en el procedimiento administrativo, por ser éstas susceptibles de ser saneadas.

 
Consideró además que la declaratoria de oficio de las nulidades, viola el Derecho de Defensa, pues “deja al arbitrio del funcionario proceder de tal manera, permitiéndole pasar por alto vicios de toda dimensión que pueden alterar significativamente el desarrollo normal de los procedimientos, así sean estos los meramente administrativos, y ello resulta suficiente para afectar el debido proceso y el derecho de defensa, que exige la norma constitucional invocada en este caso por las demandantes” (artículo 26 de la C. N. de 1886, hoy artículo 29 de la Carta Política de 1991). Con fundamento en esta razón la Corte Suprema de Justicia, declaró inexequible la expresión “de oficio” contenida en el inciso 5º del artículo 3o del C.C.A.

 
De lo expuesto podemos concluir:

 
1. Las actuaciones administrativas aduaneras deben ceñirse a los principios orientadores de la función administrativa, respetando las formalidades procesales o procedimentales previamente establecidas en el Decreto 2685 de 1999 y el Código Contencioso Administrativo y en las demás normas que regulen el área.

2. Las nulidades que surjan por vicios de procedimiento en el trámite de las actuaciones administrativas aduaneras podrán ser saneadas siempre y cuando se trate de nulidades relativas por cuanto las nulidades absolutas no están reguladas en el inciso 5º del artículo 3o del C.C.A., ni son susceptibles de invocarse de oficio o a petición del interesado.

 
Si bien es cierto que el saneamiento de los actos administrativos es un tema que no ha sido pacífico en la doctrina y que no está reglamentado específicamente en el derecho colombiano, también lo es que respecto de él, pueden precisarse los siguientes aspectos:

 
a) Se trata de un mecanismo para subsanar los vicios que afectan a un acto administrativo, no para modificarlo, revocarlo o anularlo, y aunque, generalmente se aplica para subsanar las que doctrinalmente se han denominado nulidades relativas (no absolutas), los cuales dan origen a los llamados actos anulables (no nulos), es posible precisar independientemente de dicha distinción, su procedencia aún en casos regidos por legislaciones que no consagran dicha distinción, como sucede en el derecho colombiano.

 
b) Aunque, en principio los actos administrativos viciados en uno de sus elementos estructurales no son susceptibles de convalidación, es necesario, en cada caso concreto establecer cual es el vicio de que se trata para precisar si puede subsanarse o no.

 
c) El Código Contencioso Administrativo no lista las causales que dan lugar a nulidades relativas. En cuanto al procedimiento para sanearlas, debe entenderse que se inicia en virtud del derecho de petición propuesto por el interesado, pero en todo caso no podrán decretarse de oficio por la Administración.

 
d) En materia aduanera, el Decreto 2685 de 1999 no prescribe expresamente causales de nulidad de los procedimientos administrativos y tampoco establece la posibilidad de sanear las nulidades que resulten de vicios en los procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones aduaneras, la definición de la situación jurídica de la mercancía o la expedición de liquidaciones oficiales, por lo que sería dable aplicar para el caso de las nulidades relativas el inciso 5 del artículo 3 del Código Contencioso Administrativo, no de oficio por las razones anotadas, sino a petición de parte.

En Concepto 080 de 1996 esta Entidad indicó:

 
“Dentro de estos procedimientos, la norma en comento, ha establecido como deber de las autoridades aduaneras, el cumplimiento de las formalidades procesales o procedimentales, entre ellos la expedición de ciertos actos, que en términos jurídicos han sido denominados actos administrativos de trámite o preparatorios, pues su única finalidad es la de impulsar el procedimiento administrativo hasta la expedición final del acto contentivo de una decisión definitiva de la Administración, vr. gr. pliego de cargos, requerimiento especial aduanero, etc.

 
Cuando se omite o se expide irregularmente alguno de estos actos de trámite o preparatorios, de conformidad con las conclusiones esbozadas anteriormente, “el interesado”, haciendo uso del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta Política y regulado en el Capítulo III, Título I del C.C.A. podrá solicitar a la Administración reparar o arreglar aquella actuación que, en un momento dado, ofrezca un grado de desviación en su tramitación y que no deba adelantarse de ese modo, para efectos de garantizar su derecho de defensa” (resaltado fuera de texto)

 
Lo previsto en la transcripción anterior debe interpretarse de manera sistemática con los artículos 507, 508, 509 y 510 del Decreto 2685 de 1999, ya que en materia aduanera la omisión del requerimiento especial aduanero, que es por definición del artículo 1 del Decreto 2685 de 1999, “El acto administrativo por el cual la autoridad aduanera propone al declarante la imposición de una sanción, el decomiso de una mercancía o la formulación de una liquidación oficial” genera la ilegalidad de la actuación posterior al vulnerar derechos fundamentales de los particulares, como se explica a continuación:

 
Según el art. 209 de la C.P., la función administrativa esta al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; por su parte, el artículo 29 Constitucional garantiza el debido proceso en las actuaciones administrativas.

 
Consecuente con los preceptos constitucionales citados, el requerimiento especial aduanero reglado por los artículos 1, 507, 508, 509 y 510 del Decreto 2685 de 1999, persigue la finalidad que las actuaciones administrativas de la autoridad aduanera adelantadas con anterioridad a la adopción de la decisión final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de defensa de los administrados.

 
De allí que la omisión del requerimiento especial aduanero constituye una flagrante violación a los principios citados que vicia la actuación posterior de la administración. En este caso, las decisiones posteriores de la administración deben revocarse de oficio o a petición de parte, por ser manifiestamente contrarios a la constitución y a la ley, en aplicación de lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.

 
Así las cosas, ante la presencia de alguna irregularidad saneable en los actos preparatorios o de trámite, el interesado, en ejercicio del derecho de petición establecido en el artículo 23 de la Carta Política - regulado en el Capítulo III, Título I del C.C.A. - puede solicitar a la Administración que corrija la actuación con el objeto de que se le garantice su derecho fundamental al debido proceso. La petición se absolverá corrigiendo el vicio advertido o rechazando la petición mediante un acto administrativo donde se argumente en debida forma la razón de la decisión.

 
Las nulidades aludidas también pueden ser alegadas por el afectado en ejercicio del derecho de contradicción antes que se profiera el acto administrativo que decide de fondo, mediante el derecho de petición o con ocasión del recurso de reconsideración dentro del procedimiento establecido en los artículos 507 a 520 del Decreto 2685 de 1999.

 
Así las cosas, los actos administrativos de trámite o de mera sustanciación reciben un tratamiento diferente con respecto a los actos administrativos definitivos, salvo que dichos actos, contengan una decisión definitiva que hagan imposible continuar la actuación de la Administración, caso en el cual, proceden los recursos en vía gubernativa o la revocatoria directa con los requisitos contenidos en el C.C.A., y las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo establecidas en los artículos 84 y 85 del C.C.A.

 
Finalmente, le informo que los criterios en materia de seguridad jurídica y aplicación de la ley aduanera, tributaria y cambiaria fueron fijados mediante la Circular 0175 de 2001, que se anexa para mayor ilustración.

 
En consecuencia, se aclara la interpretación jurídica del Concepto 080 de 4 de septiembre de 1996, proferido por esta oficina, en lo referente a las consecuencias de la omisión del requerimiento especial aduanero, en los términos antes señalados.

 
En esta forma atendimos su petición, no sin antes invitarla a consultar nuestra base de datos jurídica en la página de Internet: www.dian.gov.co<http://www.dian.gov.co> a la cual puede tener acceso por el icono de “Normatividad” - “técnica” dando click en el icono “Doctrina Oficina Jurídica”, donde podrá encontrar los pronunciamientos citados, así como la normatividad referida en ellos.

Atentamente,

EDY ALEXANDRA FAJARDO MENDOZA

Jefe División de Normativa y Doctrina Aduanera