Oficio 16874 de 2014 DIAN

OFICIO 16874 DE 2014

(Diciembre 22)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

SUBDIRECCIÓN DE GESTIÓN NORMATIVA Y DOCTRINA

Bogotá, D.C., 19 DIC. 2014

100208221 – 001481

Ref.: Solicitud radicado número 853 del 21/07/2014

Atento saludo

De conformidad con el artículo 20 del Decreto 4048 de 2008, es función de esta Subdirección absolver las consultas escritas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas tributarias de carácter nacional, aduaneras y cambiarias en lo de competencia de la entidad.

En el escrito de la referencia solicita se le absuelva la siguiente consulta, realizada por la Dra. Sandra Liliana Cadavid en los siguientes términos: ¿Puede la Administración Tributaria en virtud del artículo 843 del Estatuto Tributario, impulsar proceso ejecutivo ante la Jurisdicción Ordinaria para el cobro de obligaciones de su competencia, una vez se ha prescrita la acción de cobro?

Para ilustrar el tema planteado en- su- consulta es preciso revisar los argumentos expuestos por la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-649 de fecha 13 de agosto de 2002, M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynett, mediante la cual se hizo el análisis de constitucionalidad del artículo 843 del Estatuto tributario, se transcriben los apartes pertinentes, veamos:

"La Sala considera que aún cuando la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible una norma similar a la que ahora es cuestionada, no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, esencialmente por tres razones: en primer lugar, porque la Corte Suprema de Justicia realizó una valoración con fundamento en la Constitución anterior; en segundo lugar, por cuanto la declaratoria de inexequibilidad del año 1988 se fundamentó únicamente en el exceso de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno, pero no abordó el análisis de otros temas y cargos propuestos; y finalmente, porque si bien es cierto que puede haber similitud entre las normas objeto de estudio, también lo es que desde una perspectiva formal las disposiciones acusadas son diferentes en uno y otro caso. En consecuencia, por ser procedente un pronunciamiento de fondo, entra la, Corte a examinarla cuestión.

El asunto material objeto de examen

4- Según fue explicado, el actor considera que así como los jueces ordinarios fueron creados para dirimir los conflictos entre particulares, la jurisdicción contencioso administrativa fue instituida para resolver las controversias donde hace parte una entidad del Estado. Por ello, en su sentir, el recaudo forzoso de las deudas fiscales corresponde a un proceso ejecutivo que debe ser adelantado por esta última jurisdicción y no por los jueces ordinarios. Algunos intervinientes refuerzan ese planteamiento, pues advierten que los actos ejecutados en cumplimiento de una función administrativa (como los recaudos tributarios), han de ser cuestionados ante los tribunales de lo contencioso administrativo. Y agregan que la norma acusada vulnera el principio de economía, porque no se justifica el pago de honorarios a particulares cuando las autoridades administrativas tienen la potestad de adelantar directamente procesos de cobro coactivo.

Por el contrario, la Vista Fiscal y otros intervinientes estiman que la norma debe ser declarada exequible por cuanto la Constitución no reservó a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de todos los asuntos donde es parte una entidad del Estado, sino que corresponde al legislador determinar esas competencias, para lo cual goza de un amplio margen de apreciación. Así, consideran que el artículo acusado solamente crea un medio adicional al del cobro coactivo en sede administrativa, facultando a la entidad para acudir ante los jueces ordinarios a través de un proceso ejecutivo.

De conformidad con los planteamientos expuestos, corresponde a la Corte determinar si la facultad de acudir ante los jueces ordinarios para lograr el pago de obligaciones fiscales Vulnera o no la Constitución. Para ello, es necesario establecer (i) si toda controversia donde haga parte una autoridad del Estado debe ser resuelta por la jurisdicción contencioso administrativa; (ii) cuáles son los mecanismos previstos para el recaudo forzoso de deudas fiscales y cuál es su naturaleza; y finalmente, (iii) si en el evento de estar autorizados los procesos ante los jueces ordinarios, la posibilidad de contratar abogados titulados vulnera el principio de economía inherente a la función administrativa.

La resolución de controversias donde sea parte una entidad del Estado no está reservada exclusivamente a la jurisdicción contencioso administrativa.

5.- La cláusula general de competencia, radicada en cabeza del Congreso, enseña que es a éste a quien corresponde asignar las funciones de las autoridades y órganos del Estado, cuando el Constituyente no lo hubiere hecho directamente, o cuando no lo hubiere encomendado a otras instituciones del Estado. Ello se inspira en los principios de división de poderes, de respeto al juez natural como elemento fundante del debido proceso, y como una expresión del principio según el cual el Congreso es el foro de discusión política y democrática por excelencia. De manera análoga, el conocimiento de ciertos asuntos está reservado únicamente a las autoridades judiciales, como ocurre en el caso de la declaratoria de extinción de dominio, la cancelación o suspensión de personería jurídica de sindicato, o la condena pena, por citar solo algunos ejemplos, pero no significa que toda controversia deba ser resuelta en sede judicial, pues en la medida que el Constituyente no se haya ocupado de hacerlo, deja al legislador ese desarrollo normativo, como claramente se desprende de los artículos 150-23 y 228 de la Carta.

La anterior precisión debe entenderse en términos genéricos, es decir, no está circunscrita al ámbito de las relaciones entre particulares, o entre éstos y el Estado, sino que su aplicación es indistinta en uno y otro caso. En otras palabras, a menos que el Constituyente haya dispuesto lo contrario, también puede el legislador señalar la competencia para resolver las controversias donde sea parte una entidad del Estado, tema sobre el cual ya ha tenido oportunidad de pronunciarse esta Corporación. En efecto, en la sentencia C-111 de 2000, la Corte debió analizar una norma que asignaba a la jurisdicción laboral la facultad para dirimir las diferencias entre las entidades públicas y privadas del sistema de seguridad social integral y sus afiliados. Al respecto dijo lo siguiente:

"La radicación de una competencia en una determinada autoridad judicial, no configura una decisión de índole, exclusivamente, constitucional, sino que pertenece al resorte ordinario del legislador (Sentencia C-208 de 1993), siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado".

6.- En estas condiciones, el cargo formulado por el actor se erige no sólo en virtud de los artículos 4 y 237-1 de la Carta, sino también con fundamento en el artículo 29 ídem. Y la pregunta que surge es entonces si el Constituyente se ocupó, como lo sugiere la demanda, de establecer reglas claras de competencia para resolver los distintos conflictos cuando una de las partes es una entidad del Estado. En otros términos, si en tales casos debe acudirse necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Y para resolver ese interrogante resulta ilustrativa la referida, sentencia C-111 de 2000, donde la Corte señaló que las atribuciones en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa son asunto de carácter esencialmente legal, por cuanto la Constitución guardó silencio en ese punto específico. Dijo entonces la Corte:

"Se puede concluir, entonces, que el constituyente de 1991 no hizo mención específica del objeto de la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado, tribunales administrativos y juzgados administrativos); por lo tanto, es necesario aceptar que esa actividad fue atribuida al legislador para que otorgue el respectivo desarrollo legal, como en efecto ocurre en el Código Contencioso Administrativo, artículo 82.

Si bien es cierto que de conformidad con ese desarrollo legal constituye materia de juzgamiento de la jurisdicción contencioso administrativa, las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, también lo es que el legislador en ejercicio de la libertad política de configuración de normas jurídicas y en armonía con los artículos 150-23 y 228 superiores, ya aludidos en su contenido, tiene un amplio margen de decisión para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicción del Estado en un asunto previamente señalado, bajo estrictos contornos de protección de la vigencia y primacía del debido proceso (C.P., art. 29)."

Pero más aún, la propia Carta Política autoriza que de manera excepcional los particulares sean investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en su condición de árbitros donde pueden ser ventilados ciertos asuntos en los cuales sea parte la Nación o una entidad de derecho público; e incluso es posible que las autoridades administrativas puedan ejercer la función de administrar justicia (CP. artículo 116)

De otra parte, no es de recibo el argumento histórico que propone el demandante cuando afirma que tradicionalmente las controversias entre los órganos del Estado o entre éstos y los particulares han sido decididas ante la jurisdicción contencioso administrativa. Una simple revisión del artículo 16 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989, permite ver cómo los jueces del circuito también conocen (y en buena medida) de los procesos contenciosos donde es parte una entidad de derecho público; incluso el propio código establece un capítulo donde hace referencia al cobro en sede administrativa de obligaciones fiscales (artículos 561 y siguientes). En el ámbito laboral, como ya fue advertido, también es clara esta situación.

Con todo, aún si el planteamiento del actor fuera, aceptado, lo cierto es que esa sola circunstancia no impediría al Congreso modificar el, diseño de competencias que él mismo ha previsto, so pena de anularse la facultad otorgada en el artículo 150-1 de la Constitución para "interpretar, reformar y derogar las leyes" (CP, artículo 150-1).

7. Por lo anterior, la Corte concluye que no todas las controversias donde sea parte una entidad del Estado (inclusive las de carácter administrativo) deben ser resueltas definitivamente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, a menos que exista reserva constitucional, el legislador es discrecional para establecer el reparto funcional de competencias en esa materia.

Sin embargo, a pesar de ese amplio grado de discrecionalidad, y de que no toda controversia donde interviene una entidad pública debe ser ventilada ante la jurisdicción contencioso administrativa, existen algunos asuntos cuyo conocimiento sí está reservado únicamente a dicha jurisdicción. Tal circunstancia se presenta, por ejemplo, para declarar la suspensión provisional de cienos actos administrativos (CP. artículo 238), o para decidir sobre la legalidad de los actos proferidos en desarrollo de un contrato estatal con fundamento en las denominadas cláusulas exorbitantes del Estado como ya lo ha explicado esta Corporación.

Surge entonces un nuevo interrogante: ¿el recaudo forzoso de las deudas fiscales está reservado constitucionalmente a la jurisdicción contencioso administrativa, o puede ser asumido por otras jurisdicciones o incluso por la propia administración? Entra la Corte a dilucidar la cuestión.

El recaudo forzoso de los créditos fiscales

- El artículo 189-20 de la Constitución encomienda al Presidente de la República "velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión", todo lo cual debe realizar "de acuerdo con las leyes" (resalta la Sala). Se trata de una función asignada como suprema autoridad administrativa pero que, no obstante, es de carácter complejo y puede dividirse al menos en cuatro etapas: (i) determinación y liquidación de la obligación tributaria, (li) recaudo fiscal, (iii) administración de las rentas e (iv) inversión de los recursos.

La determinación y liquidación del tributo corresponde tanto al contribuyente como a la administración (por intermedio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales), a cada uno de los cuales el Estatuto Tributario (ET) asigna diferentes obligaciones que no es del caso detallar. Durante esta etapa, la controversia sobre la legalidad de los actos está reservada a la jurisdicción contencioso administrativa, previo agotamiento de la vía gubernativa. Es aquí donde se desarrolla con mayor fuerza el control a la actividad del Estado, por ser éste el momento en el cual se define el monto de la obligación y en algunos eventos el de la sanción.

Una vez cumplida la etapa anterior, es decir, definida la obligación tributaria, si el contribuyente no cancela voluntariamente su deuda debe la administración proceder al recaudo forzoso de los créditos fiscales. Para cumplir ese cometido, el Constituyente no señaló ningún procedimiento ni preestableció competencias distintas a las que genéricamente fueron asignadas al Presidente como suprema autoridad administrativa. Ello significa que el diseño específico de los mecanismos de recaudo forzoso de los créditos fiscales quedó en manos del legislador, según los mandatos del artículo 150-23 de la Carta (expedir leyes que regirán el ejercicio de funciones públicas), la expresa previsión del artículo 189-23 de la Carta y la ya referida cláusula general de competencia.

9- En estas condiciones, a juicio de la Corte, es claro que para efectos del recaudo forzoso de los créditos fiscales, como función pública administrativa, el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad en el diseño de los procedimientos a los cuales deben someterse autoridades del Estado y los contribuyentes. La Constitución no exige que dicho recaudo sea gestionado mediante procedimientos de índole judicial, pues bien puede el legislador, con el fin de dinamizar la actividad de la administración, establecer mecanismos al interior de la propia entidad que aseguren el efectivo y oportuno ingreso de los recursos necesarios para cumplir los fines esenciales del Estado, según será explicado más adelante.

10.- Solamente cuando ha quedado en firme la decisión que impone una obligación tributaria, la entidad puede adelantar las gestiones necesarias para el cobro, sobre la base de un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. Para tal fin (recaudo forzoso), el legislador ha diseñado dos mecanismos diferentes, a cualquiera de los cuales puede apelar la administración según las consideraciones que estime pertinentes: (i) el procedimiento administrativo de cobro coactivo (E.T. artículos 823 y siguientes y CPC. artículos 561 y siguientes) o (ii) el proceso ejecutivo judicial (E.T. artículo 843). Sin embargo, en ambos casos el acto administrativo que sirve de base para adelantar el trámite debe prestar mérito ejecutivo de conformidad con los artículos 68 del C. C.A. y 828 del E. T. (Las subrayas son nuestras)

En cuanto al primero, esta Corte ha explicado que la denominada ''jurisdicción coactiva”, es decir, la facultad para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial (autotutela ejecutiva), se enmarca dentro de la órbita de la función administrativa cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de una obligación tributaria en sede administrativa. Empero, ello no significa que ese procedimiento sea ajeno al control judicial, no solo porque el contribuyente puede demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa el acto impositivo de la obligación tributaria, sino, además, porque incluso puede demandar ante esa misma jurisdicción el acto que resuelve sobre las excepciones y ordena continuar con la ejecución (E.T. artículo 835). Vistas así las cosas, la Corte concluye que la jurisdicción contencioso administrativa mantiene el control al ejercicio de la función administrativa, tanto en la etapa de determinación y liquidación del tributo como en la de su recaudo forzoso. (Las subrayas son nuestras)

11.- No sucede lo mismo, sin embargo, cuando la administración decide apelar al segundo mecanismo, es decir, cuando acude a la jurisdicción ordinaria, específicamente ante los jueces, civiles del circuito mediante un proceso ejecutivo según las previsiones de la norma aquí demandada (E.T. artículo 843). En.estos, eventos la jurisdicción contencioso administrativa conserva la facultad para decidir sobre la legalidad del acto que determina y liquida el tributo, pero las controversias surgidas durante la etapa de recaudo forzoso deben ser resueltas por el juez ordinario, por ser allí precisamente donde se gestiona la satisfacción del crédito. (Las subrayas son nuestras)

Sin embargo, según fue explicado, la Constitución no establece que todo tipo de controversia donde sea parte una entidad del Estado deba ser resuelta por los jueces, ni menos aún por la jurisdicción contencioso administrativa; y en cuanto al recaudo forzoso de créditos fiscales tampoco hace señalamiento alguno. En consecuencia, bien pudo el legislador asignar a la jurisdicción contencioso administrativa el recaudo de esas rentas, pero constitucionalmente no existe prohibición para que lo hubiere asignado a los jueces ordinarios.

La Corte considera que el recaudo de las rentas y caudales públicos es una actividad de carácter administrativo, pero de ello no se deriva, como lo entiende el demandante, que para el cumplimiento esa actividad, o para resolver las controversias surgidas, las entidades públicas solamente puedan acudir ante los jueces administrativos. Algunos, aspectos pueden atribuirse a otras autoridades como ocurre precisamente en el caso del recaudo a través de un proceso ejecutivo ante los jueces ordinarios. Así, contrario a lo afirmado por el actor, el artículo acusado constituye precisamente el mecanismo diseñado para dar cumplimiento a la función de recaudo forzoso de créditos fiscales, sin que contravenga por esto los mandatos constitucionales".

Ahora bien, si el criterio es el de ejercer el contenido de la disposición consagrada en el artículo 843 del Estatuto Tributario, deberá en concordancia con este, verificarse que la obligación tributaria sea expresa, clara, actualmente exigible y que preste mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado por el artículo 828 del mismo Estatuto.

Así las cosas el cobro ante la jurisdicción ordinaria que se pretenda deberá tener presente las condiciones señaladas en el párrafo anterior, pero si la obligación tributaria se encuentra prescrita no será posible acudir ni a la jurisdicción ordinaria ni a la administrativa, toda vez que el sujeto pasivo de la obligación tiene certeza de que esta no es procedente para ejecutar el cometido pretendido con la acción.

En conclusión en los términos de la pregunta, no es posible que la Administración Tributaria en virtud de lo dispuesto por el artículo 843 del estatuto Tributario, impulse el proceso ejecutivo ante la Jurisdicción Ordinaria para el cobro de obligaciones de su competencia, una vez se ha prescrito la acción de cobro.

En los anteriores términos se atiende su inquietud.

Finalmente le informamos que puede consultar la base de conceptos expedidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en su página de INTERNET, www.dian.gov.cohttp://dian.gov.coingresando por el icono de “Normatividad” – “técnica”, dando clic en el link “Doctrina Oficina Jurídica”.

Atentamente,

PEDRO PABLO CONTRERAS CAMARGO

Subdirector de Gestión Normativa y Doctrina (A)