Concepto 80 de 1996 DIAN

CONCEPTO ADUANERO 80 DE 1996

(4 de septiembre)

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

PROBLEMA JURÍDICO

¿Es procedente sanear las nulidades que resulten de vicios de procedimiento en las actuaciones administrativas iniciadas por las autoridades aduaneras?.

TESIS JURIDICA

SI ES PROCEDENTE SANEAR LAS NULIDADES QUE RESULTEN DE VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS INICIADAS POR LAS AUTORIDADES ADUANERAS, PERO ÚNICAMENTE A PETICIÓN DEL INTERESADO, MAS NO DE OFICIO POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN.

DESCRIPTOR

ACTUACION PROCESAL

INTERPRETACION JURIDICA

Las actuaciones administrativas, están reguladas en el Código Contencioso Administrativo y su aplicación será preferente a menos que existan leyes especiales que regulen procedimientos especiales, en cuyo caso, éstas prevalecerán sobre el Código, el cual se aplicará en su primera parte, únicamente en los asuntos no previstos, en lo que sea compatible con el procedimiento especial.

Sin embargo, en tratándose de los principios que rigen las actuaciones administrativas, su aplicación es unánime en todos los procedimientos, así existan procedimientos especiales, como por ejemplo los aduaneros.

Tales principios los invoca la Carta Política, en su artículo 209 cuando prescribe que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Consagra el artículo 3o del Código Contencioso Administrativo que en virtud del principio de eficacia, las autoridades deben tener en cuenta que “los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias. Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podrán sanearse en cualquier tiempo de oficio o a petición del interesado”. (subrayado fuera de texto).

Esta norma en comento fue objeto de demanda por inconstitucional ante la Corte Suprema de Justicia con fundamento en las siguientes razones:

“Las nulidades pueden ser relativas o absolutas y, mientras las primeras pueden ser saneadas por las partes y no de oficio, permitiendo la continuación normal del procedimiento las segundas imposibilitan cualquier actuación posterior a su declaratoria.

El artículo 3o inciso 5 del Decreto 1 de 1984 convierte todas las nulidades procedimentales de la Actuación Administrativa en relativas, esto es, saneables por las partes; pero además de limitar el tipo de nulidad, la norma permite igualmente su saneamiento oficioso contrariando abiertamente los supuestos antes planteados.

La consagración de las nulidades relativas como únicas posibles dentro de la Actuación Administrativa y, por ende, la exclusión de las absolutas, no sólo desconoce el presupuesto de orden constitucional de las formas propias de cada juicio, sino que además constituye una evidente violación del derecho de Defensa. Si este Derecho incluye la existencia de nulidades absolutas -no saneables-, la regulación que establece el artículo que se demanda, está desconociéndolo”.

La Corte Suprema de Justicia en Sentencia No. 122 del 17 de octubre de 1984, consideró que es de criterio y de la competencia del legislador la clasificación de las nulidades procesales y el señalamiento de sus posibles correctivos cuando él mismo decida que son procedentes. Por tal razón, la Corporación concluyó que, la norma demandada no contraría ningún precepto constitucional al prescribir las nulidades relativas, como las únicas susceptibles de invocar en el procedimiento administrativo, por ser éstas susceptibles de ser saneadas.

En cuanto a la declaratoria de oficio de las nulidades, la Corte Suprema de Justicia consideró que viola el Derecho de Defensa, pues “deja al arbitrio del funcionario proceder de tal manera, permitiéndole pasar por alto vicios de toda dimensión que pueden alterar significativamente el desarrollo normal de los procedimientos, así sean estos los meramente administrativos, y ello resulta suficiente para afectar el debido proceso y el derecho de defensa, que exige la norma constitucional invocada en este caso por las demandantes (entonces el artículo 26 de la C.N.)

Con fundamento en esta razón se declaró inexequible la expresión “de oficio” contenida en el inciso 5o del artículo 3o del C.C.A.

De lo expuesto hasta aquí podemos esgrimir las siguientes conclusiones:

1. Las actuaciones administrativas deben ceñirse a las formalidades procesales o procedimentales previamente establecidas en el Código Contencioso Administrativo o en las leyes especiales que las regulen.

2. Las nulidades que surjan por vicios de procedimiento en el trámite de las actuaciones administrativas podrán ser saneadas siempre y cuando se trate de nulidades relativas por cuanto las nulidades absolutas no están reguladas en el inciso 5o del artículo 3o del C.C.A., ni son susceptibles de invocarse de oficio o a petición del interesado.

3. El Código Contencioso Administrativo no enlista las causales que dan lugar a nulidades relativas, y en cuanto al procedimiento para sanearlas, debe entenderse que se inicia en virtud del derecho de petición propuesto por el interesado, pero en todo caso no podrán decretarse de oficio por la Administración.

Teniendo en cuenta que la legislación aduanera no prescribe expresamente la posibilidad de sanear las nulidades que resulten de vicios de procedimiento, es dable acudir a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, para la aplicación del inciso 5o del artículo 3o de dicho estatuto a los procedimientos administrativos aduaneros, los cuales están previstos en el Decreto 1800 de 1994, para definir entre otros asuntos, la situación jurídica de mercancías aprehendidas, o las sanciones a imponer a quienes infrinjan el régimen aduanero.

Dentro de estos procedimientos, la norma en comento, ha establecido como deber de las autoridades aduaneras, el cumplimiento de las formalidades procesales o procedimentales, entre ellos la expedición de ciertos actos, que en términos jurídicos han sido denominados actos administrativos de trámite o preparatorios, pues su única finalidad es la de impulsar el procedimiento administrativo hasta la expedición final del acto contentivo de una decisión definitiva de la Administración, vr. gr. pliego de cargos, requerimiento especial aduanero, etc.

Cuando se omite o se expide irregularmente alguno de estos actos de trámite o preparatorios, de conformidad con las conclusiones esbozadas anteriormente, “el interesado”, haciendo uso del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta Política y regulado en el Capítulo III, Título I del C.C.A. podrá solicitar a la Administración reparar o arreglar aquella actuación que, en un momento dado, ofrezca un grado de desviación en su tramitación y que no deba adelantarse de ese modo, para efectos de garantizar su derecho de defensa.

La petición se absolverá corrigiendo el vicio advertido o rechazando la petición, a través de un acto administrativo motivado en donde se argumente la aplicación debida del procedimiento administrativo adelantado, conforme con las normas que lo regulan, pero no a través de la revocatoria de actos que poíno contener decisiones definitivas de la Administración, no son susceptibles de ser controvertidos ni en vía administrativa ni en la jurisdiccional.

Como bien se expresa en la consulta de la referencia, los actos administrativos de trámite o de mera sustanciación reciben un tratamiento diferente con respecto a los actos administrativos definitivos, salvo claro está que dichos actos, contengan una decisión definitiva que hagan imposible continuar la actuación de la Administración, caso en el cual, contra dichos actos si proceden los recursos en vía gubernativa, la revocatoria directa con los requisitos previstos en el C.C.A. y las acciones pertinentes ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Artículo 84, C.C.A.)

EVS/GPLA