Oficio 1336 de 2020 DIAN

OFICIO 1336 DE 2020

(enero 23)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

<Publicado en la página web de la DIAN: 31 diciembre de 2021>

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Descriptores	Obligatoriedad de los Conceptos
Fuentes Formales	DECRETO 2685 DE 1999 DECRETO 390 DE 2016 RESOLUCION 4240 DE 2000 DECRETO 1165 DE 2019

Extracto

De conformidad con el artículo 20 del Decreto 4048 de 2008, este Despacho está facultado para absolver las consultas escritas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas tributarias, aduaneras y cambiarias, en el marco de las competencias de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Por consiguiente, no corresponde a este Despacho, en ejercicio de las funciones descritas anteriormente, prestar asesoría específica para atender casos particulares, ni juzgar o calificar las decisiones tomadas por otras dependencias o entidades.

Pregunta usted, si los conceptos técnicos de la Subdirección de Gestión Técnica Aduanera, expedidos con fundamento en los Decretos 2685 de 1999 y 390 de 2016 y/o en las Resoluciones 4240 de 2000 y 72 de 2016, se encuentran vigentes respecto a actuaciones realizadas con posterioridad a la expedición del Decreto 1165 de 2019 y de la Resolución 46 de 2019. Sobre el particular, las consideraciones de este Despacho son las siguientes:

En primera instancia, la Corte Constitucional ha sido clara al definir los actos administrativos, como:

“El acto administrativo, constituye el modo de actuación jurídica ordinaria de la administración, y se manifiesta a través de las declaraciones unilaterales, creadores de situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas, o subjetivas particulares y concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados.” (Sentencia C-487 del 26 de septiembre de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell).

Con base en la anterior definición, vale la pena analizar la normativa, la doctrina y la jurisprudencia respecto de la naturaleza jurídica de los conceptos emitidos por la DIAN, y en especial los conceptos expedidos por la Subdirección de Gestión Técnica Aduanera, de la Dirección de Gestión de Aduanas; así:

El artículo 28 del Decreto 4048 de 2008, establece:

" ARTÍCULO 28. SUBDIRECCIÓN DE GESTIÓN TÉCNICA ADUANERA. Son funciones de la Subdirección de Gestión Técnica Aduanera, además de las dispuestas en el Artículo 38 del presente decreto las siguientes:

(...)

8. Absolver consultas en materia de nomenclatura arancelaria, valoración aduanera, análisis físico y químico de las mercancías y normas de origen.

PARÁGRAFO 2o. Los conceptos técnicos emitidos por la Subdirección de Gestión Técnica Aduanera son de obligatorio cumplimiento para los empleados públicos de la DIAN."

Así mismo, el artículo 131 de la Ley 2010 de 2019, señaló:

"ARTICULO 131. Los conceptos emitidos por la Dirección de Gestión Jurídica o la Subdirección de Gestión de Normativa y Doctrina de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, constituyen interpretación oficial para los empleados públicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; por lo tanto, tendrán carácter obligatorio para los mismos. Los contribuyentes podrán sustentar sus actuaciones en la vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en la Ley". (Resaltado es nuestro).

Por otra parte, la Circular 20 de 2018, que establece directrices orientadas a garantizar la seguridad jurídica en las actuaciones y actos de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, respecto de la naturaleza de los conceptos proferidos por la DIAN en materia aduanera, estableció:

“La Ley 1609 de 2013 o Ley Marco de Aduanas, consagra los principios de legalidad y seguridad jurídica en materia aduanera, fijando, en primer término, los principios y criterios a los cuales se encuentra sujeto el Gobierno Nacional para el ejercicio de la facultad reglamentaria (principio de legalidad), de otra parte en el artículo 2o de la misma ley, al delimitar las fuentes normativas que han de desarrollar el contenido de la ley, se refiere exclusivamente a los decretos y resoluciones de carácter general, las cuales junto con la Constitución y la ley constituyen el fundamento para la expedición de circulares y conceptos (principio de seguridad jurídica).

En relación con las circulares y conceptos, el parágrafo 1° del artículo 2o de la Ley 1609 de 2013 los define como criterios auxiliares de interpretación, siempre y cuando no sean contrarios a la Constitución Política, la ley y el reglamento.

De conformidad con el artículo 2o de la Ley 1609 de 2013, corresponde a la DIAN expedir resoluciones de carácter general, con sujeción a la Constitución Política, la ley y los reglamentos, para desarrollar el contenido de los decretos que profiera el Gobierno Nacional, lo que permitiría concluir que es a través de esta vía que la DIAN debe regular lo pertinente en esta materia, y los conceptos por disposición de la misma ley constituyen doctrina interpretativa auxiliar.” (Resaltado es nuestro).

De las disposiciones antes transcritas, podemos establecer que los conceptos emitidos por la DIAN se consideran manifestaciones, juicios u opiniones, y criterios auxiliares de interpretación de las normas jurídicas.

Teniendo en cuenta lo anterior, los Conceptos emitidos por parte de la Subdirección de Gestión Técnica Aduanera no constituyen actos administrativos, en el entendido que no crean situaciones jurídicas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados.

Por lo tanto, en el evento de un cambio normativo, bien sea por modificación, derogatoria parcial o regulación integral de la materia, deben observase tanto aspectos de forma como de contenido de la doctrina vigente, con el fin de establecer si la misma perdió vigencia o puede continuar aplicándose para las situaciones que se generen bajo las nuevas disposiciones, así:

1. Aspecto formal sobre la naturaleza jurídica de la doctrina vigente. En concordancia con las disposiciones y conclusiones anteriores, La Corte Constitucional ha dicho, refiriéndose a los Conceptos emitidos por la DIAN, que:

“De los términos de la norma no se sigue que los conceptos constituyan actos decisorios de la administración tributaria, pues, en principio, no tienen este carácter. Evidentemente, por el hecho de que deban ser respetados internamente por los funcionarios de aquélla como doctrina oficial, no se les cambia su condición jurídica, ni impide que las decisiones que con fundamento en ellos expida la administración se examinen y anulen por la autoridad judicial competente, cuando contravengan los preceptos de la Constitución o de la ley." (Sentencia C-487 del 26 de septiembre de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell).

Por ende, se reitera, que los conceptos al ser considerados como meros criterios auxiliares, no podrían ser susceptibles de que opere sobre ellos el decaimiento.

2. Contenido de la norma sustantiva que sirvió de fundamento a la Doctrina. Además del análisis formal anterior, es necesario que se efectúe una comparación detallada desde el punto de vista de sustancia, con el fin de verificar si la nueva norma en su esencia conserva los fundamentos constitucionales, legales y reglamentarios de la anterior o se produjo un cambio real de la base normativa.

Finalmente, resulta pertinente evaluar la naturaleza de Decreto 1165 de 2019, el cual desarrolla la Ley Marco de Aduanas, y en razón a ello, se expidió un nuevo articulado, que, del análisis y lectura del mismo, se observa que aproximadamente el 80 % por ciento del articulado corresponde a textos y procedimientos de los Decretos 2685 de 1999 y 390 de 2016.

Por lo anterior, este Despacho considera que, en la medida en que conceptualmente el procedimiento, contexto y la fuente normativa sustantiva de los Decretos 2685 de 1999 y 390 de 2016, correspondan en su integridad a las disposiciones establecidas en el Decreto 1165 de 2019, se podrían aplicar a este, las interpretaciones realizadas mediante concepto, con anterioridad a su entrada en vigencia.

En caso contrario, si alguno de estos elementos: procedimiento, contexto o contenido normativo, no coinciden o han sufrido cambios, no será posible dar aplicación a los conceptos emitidos con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1165 de 2019.

Así las cosas, y teniendo en cuenta las premisas antes expuestas, se deberá revisar cada temática en particular, para establecer o no la aplicabilidad de los conceptos técnicos emitidos por ese Despacho.

De otra parte, se sugiere adelantar la metodología que viene desarrollando este despacho, con la expedición de los conceptos unificados sobre diferentes materias en asuntos aduaneros, a la luz de la expedición del Decreto 1165 de 2019. Herramienta que consolida por temática, actualiza la interpretación normativa que se había expedido y que conceptualmente sea aplicable a la luz de la nueva disposición, otorgando seguridad jurídica en la aplicación normativa.

En los anteriores términos se resuelve su solicitud y finalmente le manifestamos que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN-, con el fin de facilitar a los contribuyentes, usuarios y público en general el acceso directo a sus pronunciamientos doctrinarios, ha publicado en su página de internet www.dian.gov.co, la base de conceptos en materia tributaria, aduanera y cambiaría expedidos desde el año 2001, la cual se puede ingresar por el icono de “Normatividad” -“técnica”-, dando click en el link “Doctrina Dirección de Gestión Jurídica”.