Concepto 112 de 2005 DIAN

CONCEPTO ADUANERO 112 DE 2005

(Noviembre 25)

<Fuente: Archivo Dian>

DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

Bogotá, D.C. 25 NOV. 2005

AREA: Aduanera

Doctor

FIDEL RODRIGO CRUZ BARREGO

Administrador Local de Aduanas

Administración Local de Aduanas de Cali

Carrera 3 No. 10 – 60 Piso 1

Cali

 
Ref.: Consulta radicada bajo el número 51393 del 21 06 2005.

 
De conformidad con el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999 y el artículo 2o de la Resolución 5467 del 15 de junio de 2001, esta División es competente para absolver de manera general las consultas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas aduaneras y cambiarias de carácter nacional. En este sentido se emite el presente concepto.

Problema No. 1

TEMA: Aduanas

 DESCRIPTORES: PROCEDIMIENTO ADUANERO

FUENTES FORMALES: Decreto 2685 de 1 999, Artículos 511 y 512, modificados por los artículos 19 y 20 del Decreto 4431 de 2004.

 PROBLEMA JURIDICO:

¿En materia aduanera las pruebas se entienden practicadas al vencimiento del término de los dos (2) o tres (3) meses previstos en la legislación aduanera?

TESIS JURIDICA:

Las pruebas en materia aduanera se entienden practicadas cuando se ejecutan los actos procesales necesarios para que los diversos medios concretos aducidos, solicitados o decretados de oficio se incorporen o ejecuten en el proceso.

INTERPRETACION JURIDICA:

Mediante el radicado de la referencia consulta usted si teniendo en cuenta que el artículo 511 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 19 del Decreto 4431 de 2004, prescribe como término para la práctica de las pruebas el de dos (2) meses o tres (3) meses, dependiendo si debe surtirse en el país o en el exterior, es pertinente que el periodo probatorio se abra por el tiempo que sea necesario sin exceder el plazo establecido en la norma, o así mismo, si es posible cerrar dicho periodo probatorio una vez se han recopilado las pruebas ordenadas, necesarias y pertinentes antes del vencimiento de dicho plazo, expidiendo para el efecto un auto de trámite.

Sobre el particular este Despacho considera pertinente precisar ante todo, lo que quiere decir práctica de la prueba, valiéndose de lo que los doctrinantes de la teoría general de la prueba han considerado por tal.

 
En efecto, el maestro Hernando Devis Echandía, en su obra Compendio de Derecho Procesal, Tomo II, sobre pruebas Judiciales [1, al definir recepción o práctica de la prueba en materia judicial precisa lo siguiente:

“La recepción de la prueba comprende su simple agregación cuando la presente la parte, o su práctica cuando se limita a solicitarla; es, por lo tanto, un término más general que el de práctica, que literalmente significa el procedimiento para llevar a cabo el medio probatorio (oír al testigo o a la parte interrogada, observar las cosas en la inspección, etc.). Pero es usual identificar ambos términos dándole al primero el doble sentido indicado.

Se entiende, pues, por práctica o recepción de la prueba, los actos procesales necesarios para que los diversos medios concretos aducidos o solicitados se incorporen o ejecuten en el proceso....“

 
En similar sentido, la Dra. Ana Giacometto Ferrer, en su libro Teoría General de la Prueba Judicial [2 precisa:

“Como primer punto, debemos recordar que la práctica de las pruebas, varía dependiendo del medio de la prueba de que se trate, por ello tanto los jueces como las personas que intervengan en dichas diligencias, deben ser idóneas y conocer el “rito probatorio” de cada medio de prueba”.

 
Dimana de la anterior apreciación que la práctica de la prueba depende de las ritualidades procesales que la legislación nacional exija para cada medio probatorio.

Conforme con la doctrina expuesta es dable esgrimir las siguientes conclusiones:

1. El término para la práctica de las pruebas según la legislación aduanera tiene un plazo máximo de dos meses o de tres dependiendo el lugar en el que deba surtirse, esto es, en el país o en el exterior.

2. La práctica de la prueba implica adelantar todos los actos procesales necesarios para que los diversos medios concretos aducidos o solicitados se incorporen o ejecuten en el proceso correspondiente, en este caso, en el procedimiento administrativo previsto para imponer sanciones, formular liquidaciones oficiales o definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas.

3. Surtidos los actos procesales necesarios para que los diversos medios concretos aducidos o solicitados se ejecuten en el proceso, se entiende surtida la etapa de la práctica de la prueba.

4. Dado que lo que determina la duración del periodo probatorio es la práctica de cada medio probatorio, no se requiere que el auto que decreta la prueba determine el término en que va a practicarla, ni tampoco se requiere de un acto que cierre dicho periodo por cuanto es el legislador el que determinó un plazo máximo y la definición de lo que se entiende por práctica de la prueba es lo que permite precisar el momento en que se termina la misma, sin que en todo caso pueda exceder del plazo máximo establecido en la norma.

5. Teniendo en cuenta que la ritualidad de cada prueba es distinta; para determinar cuándo concluye su práctica es mester (sic) considerar la ritualidad comentada, por cuanto tal como lo manifiesta el maestro Devis Echandía, es usual identificar la práctica de la prueba con la recepción de la misma dándole a la recepción el doble sentido. En consecuencia por técnica jurídica la recepción de la prueba comprende su simple agregación cuando la presente la parte, pero es práctica cuando la autoridad judicial o en este caso la administrativa, se limita a solicitarla. En este sentido el mismo autor precisa que “cuando se presenta el medio para que el juez lo admita y lo agregue al expediente, la práctica o recepción se confunden con la admisión...“[3Por tal circunstancia plantea el citado autor “Nada impide darle validez a las pruebas que se practiquen sin haberse señalado término para su práctica, SI FUERON DEBIDAMENTE DECRETADAS”[4, y por ende no afecta en lo absoluto que el acto que decreta las pruebas no precise un término para practicarlas, y así mismo, no afecta que no exista un acto de trámite que cierre el periodo probatorio, pero lo que sí es importante, es que cuando la práctica implique que la autoridad administrativa se limite a solicitar la prueba, esta solicitud no se haga por fuera del término señalado por la legislación aduanera, aún cuando su recepción se surta con posterioridad.

Ahora bien, precisado lo anterior, y teniendo en cuenta que surtida la práctica de las pruebas se abre la etapa procesal para proferir el acto administrativo de fondo en la actuación administrativa pertinente, es menester aclarar que independientemente del momento en que culmine la práctica de las pruebas, conforme lo dispone el inciso tercero del artículo 512 ibídem, modificado por el artículo 20 del Decreto 4431 de 2004, siempre “en el evento que se decrete la práctica de pruebas, los términos para decidir de fondo se cuentan a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos establecidos para su práctica, esto es, a partir del día siguiente al segundo mes o al tercer mes según se trate de pruebas decretadas en el país o en el exterior.

Por lo expuesto, este Despacho concluye que teniendo en cuenta que por práctica de pruebas se entiende los actos procesales necesarios para que los diversos medios concretos aducidos o solicitados se incorporen o ejecuten en el proceso, en materia aduanera, la practica de las pruebas puede surtirse dentro del término previsto por la legislación aduanera para el efecto, sin que haya necesidad de acto administrativo de trámite que determine su cierre y sin que tal circunstancia afecte el momento a partir del cual se debe contabilizar el término establecido por la misma legislación para que la dependencia competente profiera el acto administrativo de fondo.

Problema No. 2

 
TEMA: Aduanas

DESCRIPTORES: PROCEDIMIENTO ADUANERO

FUENTES FORMALES: Decreto 2685 de 1999, Artículos 504, 506, 510, 512, 515 Decreto 1232 de 2001, Artículo 50 Decreto 4431 de 2004, Artículos 12, 15, 18, 20 Código Contencioso Administrativo, Artículos 49, 50, 51.

PROBLEMA JURIDICO No. 2:

 
¿Un acto de trámite como el acta de aprehensión o el requerimiento especial aduanero, puede ser dejado sin efecto por otro acto de igual categoría?

TESIS JURIDICA:

El funcionario aduanero solo puede dar por finalizada la actuación administrativa mediante un acto de trámite que impida su continuación, cuando de los documentos y pruebas obrantes en el expediente se derive la plena certeza sobre la improcedencia jurídica de continuar con la actuación, en cuyo caso deberá proferir acto administrativo debidamente motivado que ordene el archivo del expediente.

INTERPRETACION JURIDICA:

La doctrina ha definido los actos de trámite como aquellos que se producen dentro de una actuación administrativa con el fin de impulsarla hacia su conclusión.

De igual manera, la teoría jurídica ha definido a los actos preparatorios como aquellos que se dictan para posibilitar un acto principal posterior.

Contra este tipo de actos no procede recurso alguno en vía gubernativa, por previsión expresa del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo.

En igual sentido se pronuncia la normativa aduanera en el artículo 504 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 12 del decreto 4431 de 2004, respecto del acto de aprehensión, y el artículo 510 ibídem, modificado por el artículo 18 del decreto 4431 de 2004, precisa solo la procedencia de la respuesta al requerimiento especial aduanero como única actuación válida por parte del administrado contra el referido acto.

Cosa distinta ocurre con los actos que ponen fin a una actuación administrativa, contra los cuales, en virtud de lo previsto por el artículo 51 ibídem del Código Contencioso Administrativo, proceden los recursos en vía gubernativa, lo cual es reflejado para efectos aduaneros con el recurso de reconsideración, consagrado en el artículo 515 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 50 del decreto 1232 de 2001.

Sin embargo, la normativa contenciosa ha determinado la posibilidad de que con actos de trámite se haga imposible continuar una actuación administrativa, lo cual los convierte en actos definitivos.

Así lo señala el artículo 50 del Código Contencioso administrativo al disponer en su último inciso:

“Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla.”

En este orden de ideas, es evidente la facultad normativa que tiene la autoridad administrativa para dar por finalizada una actuación, mediante un acto de trámite que ponga fin a dicha actuación haciendo imposible continuarla.

Este es el caso para efectos aduaneros, de la facultad de archivo del expediente, contemplada por el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 20 del Decreto 4431 de 2004, en los siguientes términos:

“Vencido el término previsto en el inciso primero del artículo 505-1 del presente decreto o el término previsto en el inciso segundo del artículo 510 sin que se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero, la autoridad aduanera dispondrá de quince (15) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, mediante resolución motivada y de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, si a ello hubiere lugar.” (Énfasis añadido).

Lo anterior, en concordancia con lo establecido en el artículo 506 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 15 del Decreto 4431 de 2004 según el cual: “En cualquier estado del proceso, cuando la autoridad aduanera establezca la legal introducción y permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional o cuando se desvirtúe la causal que generó la aprehensión, el funcionario competente ordenará, mediante acto motivado que decida de fondo, la entrega de la misma y procederá a su devolución.”

Así las cosas, se deduce palmariamente de la normativa citada, la prerrogativa que asiste al funcionario aduanero de dar por finalizada una actuación administrativa mediante un acto de trámite como el acto administrativo que ordena el archivo del expediente, si de los documentos y pruebas obrantes en el mismo se adquiere certeza sobre la improcedencia jurídica de continuar con la actuación.

Problema No. 3

TEMA: Aduanas

DESCRIPTORES: PROCEDIMIENTO ADUANERO

FUENTES FORMALES: Decreto 2685 de 1999, Artículos 2, 504, 505, 505-1, 506, 510, 511, 512, 515, 563, Decreto 1232 de 2001, Artículo 50 Decreto 4431 de 2004, Artículos 12, 13, 15, 18, 19, 20 Resolución 4240 de 2000, Artículos 434, 434-1 Resolución 1249 de 2005, Artículos 5, 6 Código Contencioso Administrativo, Artículos 2, 3, 49, 50, 51, 54

PROBLEMA JURIDICO No. 3:

 
¿Es procedente notificar el acta de aprehensión sin haber realizado el reconocimiento y avalúo respectivo?

TESIS JURIDICA:

La dependencia competente para realizar la aprehensión debe cumplir con todos los requisitos fijados por la normativa aduanera vigente para el acta de aprehensión, como condición necesaria y previa para surtir la notificación respectiva.

INTERPRETACION JURIDICA:

El artículo 504 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 12 del decreto 4431 de 2004, dispone que una vez establecida la configuración de alguna de las causales de aprehensión y decomiso de mercancías de que trata el artículo 502 ibídem, la autoridad aduanera expedirá un acta con la que se inicia el proceso para definir la situación jurídica de mercancías.

Establece la norma en comento, que dicha acta deberá contener:

“lugar y fecha de la aprehensión; causal de aprehensión; identificación del medio de transporte en que se moviliza la mercancía, cuando a ello hubiere lugar; identificación y dirección de las personas que intervienen en la diligencia y de las que aparezcan como titulares de derechos o responsables de las mercancías involucradas; descripción de las mercancías en forma tal que se identifiquen plenamente; cantidad, peso cuando se requiera, precio unitario y precio total de la mercancía, las objeciones del interesado durante la diligencia, la relación de las pruebas practicadas por la administración o aportadas por el interesado durante la diligencia de aprehensión.” (Énfasis añadido).

 
Conforme al artículo 563 ibídem, modificado por el artículo 23 del decreto 4431 de 2004, el acta de aprehensión y el acta de aprehensión, reconocimiento, avalúo y decomiso directo, se notificarán personalmente al finalizar la diligencia, al interesado o responsable de las obligaciones aduaneras. Señala la norma, que cuando no sea posible la notificación personal, se notificará por estado.

A su turno, el artículo 505 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 13 del Decreto 4431 de 2004, dispone que “el reconocimiento y avalúo definitivo se entenderá surtido dentro de la misma diligencia de aprehensión de las mercancías”, salvo cuando se trate de mercancías que requieran conceptos o análisis especializados, caso en el cual, dentro de un plazo hasta de diez (10) días siguientes a la fecha de notificación del acta de aprehensión, se deberá efectuar la diligencia de reconocimiento y avalúo definitivo de la mercancía aprehendida.

Consonante con lo anterior, el artículo 434 de la Resolución 4240 de 2000, modificado por el artículo 5 de la resolución 1249 de 2005, preceptúa en su primer inciso:

“El reconocimiento y avalúo de la mercancía aprehendida se deberá consignar en el acta de aprehensión o en el acta de aprehensión, reconocimiento, avalúo y decomiso directo, según corresponda y en el documento de ingreso, inventario y avalúo de mercancías aprehendidas.” (Énfasis añadido).

 
Dispone el inciso tercero de la norma en cita, que cuando se trate de mercancías que requieran conceptos o análisis especializados conforme con lo previsto en el artículo 505 del Decreto 2685 de 1999, “se consignará en el acta de aprehensión un avalúo provisional, dejando constancia de las razones pertinentes.” En estos casos, el avalúo definitivo se consignará dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de notificación del acta de aprehensión, en el documento de ingreso, inventario y avalúo de mercancías aprehendidas, el cual será notificado por estado a los interesados.

Es por lo anterior, que el segundo inciso del artículo 434-1 de la Resolución 4240 de 2000, adicionado por el artículo 6 de la resolución 1249 de 2005 dispone que:

 
“Cuando se trate de un avalúo provisional, la objeción procederá dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación por estado del avalúo definitivo, y se resolverá en el acto administrativo que se expida para decidir de fondo la situación jurídica de la mercancía aprehendida, salvo que ya se haya resuelto la controversia sobre el particular con ocasión de la constitución de la garantía en reemplazo de la aprehensión.” (Énfasis añadido).

En este orden de ideas, de la normativa citada resalta de forma palmaria la obligación impuesta al funcionario que practica la aprehensión, de practicar el avalúo de la mercancía dentro de la respectiva diligencia y de incorporarlo en el acta de aprehensión, incluso en aquellos eventos en que se trate de mercancía que requiera conceptos o análisis especializados, en cuyo caso estará obligado a consignar en el acta de aprehensión un avalúo provisional, dejando constancia de las razones pertinentes.

Cabe precisar que este requisito no obedece a capricho del legislador sino que atiende a evidentes razones de salvaguardia del derecho de defensa del administrado, toda vez que el avalúo de la mercancía no solo puede ser objeto de reparo por aquel en el documento de objeción a la aprehensión, sino que le sirve de soporte para una eventual constitución de garantía en reemplazo de la mercancía aprehendida, en los términos previstos por el artículo 233 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 4 del Decreto 4431 de 2004.

 
Así las cosas, con la notificación de un acta de aprehensión que carezca del avalúo de la mercancía aprehendida, se desconocen derechos fundamentales del administrado, razón por la cual no resulta jurídicamente viable notificar el acta de aprehensión sin el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos para esta por la normatividad aduanera.

Problema No. 4

TEMA: Aduanas

DESCRIPTORES: PROCEDIMIENTO ADUANERO

FUENTES FORMALES: Decreto 2685 de 1999, Artículos 505-1, 511, 512,

Decreto 4431 de 2004, Artículos 14, 18, 19

PROBLEMA JURIDICO No. 4:

 
¿La autoridad aduanera competente puede decretar de oficio la práctica de pruebas, cuando el interesado no ha presentado el documento de objeción a la aprehensión, o lo ha presentado sin los requisitos legales?

TESIS JURIDICA:

La autoridad aduanera competente no puede decretar de oficio la práctica de pruebas, cuando el interesado no ha presentado el documento de objeción a la aprehensión.

INTERPRETACION JURIDICA:

El artículo 511 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 19 del Decreto 4431 de 2004, señala en su primer inciso:

“Período probatorio. Dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción de la respuesta al requerimiento especial aduanero o del documento de objeción a la aprehensión, se decretará mediante auto motivado la práctica de las pruebas solicitadas que sean conducentes, eficaces, pertinentes y necesarias para el esclarecimiento de los hechos materia de investigación, se denegarán las que no lo fueren y se ordenará de oficio la práctica de las que se consideren pertinentes y necesarias, distintas a las relacionadas en el requerimiento especial aduanero o en el acta de aprehensión”.

A su turno, el artículo 512 ibídem, modificado por el artículo 20 del decreto 4431 de 2004, preceptúa en su inciso primero:

“Acto administrativo que decide de fondo. Vencido el término previsto en el inciso primero del artículo 505-1 del presente decreto o el término previsto en el inciso segundo del artículo 510 sin que se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero, la autoridad aduanera dispondrá de quince (15) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, mediante resolución motivada y de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, si a ello hubiere lugar” (negrilla fuera de texto).

Así las cosas, de la lectura atenta de las normas transcritas se deriva con inobjetable claridad, de una parte, la posibilidad jurídica que asiste a la dependencia competente para decretar pruebas de oficio dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del documento de objeción a la aprehensión y, de otra parte, la obligación impuesta a la dependencia competente para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, dentro de los quince días siguientes al vencimiento del término otorgado al interesado para presentar el documento de objeción a la aprehensión, sin que este se hubiere presentado.

En este orden de ideas, se deduce de manera lógica la imposibilidad para la dependencia competente de decretar de oficio la practica de pruebas, cuando el interesado no ha presentado el documento de objeción a la aprehensión, lo cual, además de obvio, resulta razonable, en atención a la inactividad del interesado para desvirtuar la causal que generó la aprehensión o para demostrar la legal introducción o permanencia dentro del territorio aduanero nacional, de la mercancía aprehendida por la autoridad aduanera.

Ahora bien, en cuanto a su inquietud de si es procedente tener en cuenta un documento de objeción que no cumpla los requisitos legales, pero sin embargo considerar las pruebas relacionadas en dicho documento, es menester precisar que dentro de los requisitos previstos en el artículo 505-1 del Decreto 2685 de 1999, adicionado por el artículo 14 del Decreto 4431 de 2004, encontramos algunos que son facultativos del interesado en objetar como son: la sustentación de los motivos de inconformidad y la relación y solicitud de las pruebas que se pretende hacer valer y en consecuencia, el hecho de que no sustente la objeción o que no se aporten o soliciten pruebas, no se consideran circunstancias pertinentes por las cuales deba rechazarse el documento.

No acontece lo mismo con el plazo previsto para presentar el documento, con los requisitos exigidos para acreditar la legitimación dentro del proceso y con los datos exigidos para que se surta una debida notificación por cuanto, la no presentación del documento implica simple y llanamente el no ejercicio del derecho a presentar el documento en el plazo previsto por la legislación aduanera sin que ésta prevea otra oportunidad para hacerlo; la no acreditación de la legitimidad implica la carencia de facultad para actuar, y, la no información de los datos requeridos para la notificación se justifica para efectos de no violar su derecho a la defensa cuando se profiera la decisión final que eventualmente pueda ser objeto de impugnación y por supuesto, para hacer viable la ejecutoriedad y ejecutividad del acto definitivo, luego es pertinente que en estos eventos no se tenga en cuenta el documento de objeción y así mismo, sea improcedente el decreto de oficio de las pruebas que no pudieron ser aportadas por cuanto, como se precisó anteriormente, en estos eventos surge inmediatamente la obligación de adelantar las gestiones pertinentes para que se profiera el acto administrativo que decida de fondo, en el plazo especial y más corto, previsto para cuando se presenta ésta o la anterior circunstancia comentada en el curso de la interpretación al problema jurídico planteado.

Por último, en cuanto a su inquietud sobre la aplicabilidad del artículo 489 del Decreto 2685 de 1999 a los Usuarios Industriales y Comerciales de Zona Franca, habida cuenta de no contemplarse en dicho decreto obligaciones aduaneras específicas en cabeza de estos usuarios de las que puedan derivarse las infracciones contempladas en el artículo 488 ibídem, es pertinente precisar que, tal como lo señala el citado artículo 489, las sanciones previstas en el artículo 488, solo les son imponibles a los Usuarios Industriales y Comerciales de Zona Franca cuando por una acción u omisión suya en tal calidad, vulneren la normativa aduanera vigente; de tal suerte que mientras no cumplan con esta condición, no podrán ser sujetos pasivos de imposición sancionatoria por estos conceptos.

En los anteriores términos se absuelve sus consultas.

Cordialmente,

GRETTY PATRICIA LOPEZ ALBAN

Jefe División de Normativa y Doctrina Aduanera

1 Devis Echandía Hernando, Compendio de Derecho Procesal. Tomo II. Pruebas Judiciales. Editorial ABC, Bogotá, 1984 Octava Edición página 96.

2 Giacometto Ferrer, Ana. Teoría General de la Prueba Judicial. Consejo Superior de la Judicatura. Sala Administrativa. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. Página 68.

3 Op.Cit (1). Página 96

4 Op.Cit (1). Página 96.