Concepto 110 de 2002 DIAN

CONCEPTO ADUANERO 110 DE 2002
(15 de agosto)

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

DESCRIPTORES:

TRAFICO POSTAL Y ENVÍOS URGENTES-SANCIONES

CAUSALES DE APREHENSIÓN

PROBLEMA JURIDICO

¿Qué sanción se configuraba en vigencia del Decreto 2685 de 1999, sin la modificación introducida por el Decreto 1232 de 2001, a cargo del intermediario de la modalidad de tráfico postal y enví os urgentes cuando en el Manifiesto Expreso se relacionaban mercancías que no cumplían con los requisitos establecidos en el artículo 193 ibídem y se disponía por ésta circunstancia el cambio de modalidad?

TESIS

CUANDO EN EL MANIFIESTO EXPRESO SE RELACIONABAN MERCANCÍAS QUE NO CUMPLÍAN CON LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 193 DEL DECRETO 2685 DE 1999 Y SE DISPONÍA POR ÉSTA CIRCUNSTANCIA EL CAMBIO DE MODALIDAD, LA SANCIÓN A IMPONER ERA LA PREVISTA EN EL NUMERAL 2.1. DEL ARTÍCULO 496 DEL DECRETO 2685 DE 1999, SIN PERJUICIO DE LA APLICACIÓN DE LA DISPOSICIÓN MÁS FAVORABLE PREVISTA EN EL DECRETO 1232 DE 2001 EN CUANTO AL RÉGIMEN SANCIONATORIO DE LOS INTERMEDIARIOS DE TRÁFICO POSTAL Y ENVÍOS URGENTES.

INTERPRETACION JURÍDICA

El artículo 194 del Decreto 2685 de 1999 dispone que las labores de recepción y entrega de importaciones por tráfico postal, específicamente las de envíos urgentes, se realizaran directamente por las empresas de transporte internacional que hubieren obtenido licencia del Ministerio de Comunicaciones como Empresas de Mensajería Especializada.

Para respaldar la actividad comentada, se exige a tales empresas la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros por el equivalente a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, renovables anualmente, cuyo objeto es garantizar el cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 203 del Decreto 2685 de 1999, pero particularmente, la entrega de los documentos a la Aduana, y la presentación de la Declaración, y el pago de los tributos y sanciones a que haya lugar.

Dentro de las obligaciones que contempla el citado artículo 203, la prevista en el literal a) prescribe que los intermediarios de la modalidad de tráfico postal deben: "Recibir, almacenar y entregar directamente los envíos de correspondencia, paquetes postales y los envíos urgentes, en el lugar de arribo de los medios de transporte, una vez la autoridad aduanera haya dispuesto su entrega, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas aduaneras".

Los artículos 195 y subsiguientes del Decreto 2685 de 1999, sin las modificaciones introducidas por el Decreto 1232 de 2001 por su parte precisaban los trámites a seguir una vez surtida la introducción de mercancías al territorio nacional, amparadas en la guía correspondiente, destinadas a nombre de la Empresa de Mensajería Especializada.

En tal sentido el artículo 196, reglamentado por el artículo 119 de la Resolución 4240 de 2000 establecía el trámite de presentación de documentos a la Aduana, el cual se surtía conforme con las siguientes etapas:
1. Entrega por parte del transportador procedente del exterior, del Manifiesto de Carga correspondiente.
2. Entrega del Manifiesto Expreso. Teniendo en cuenta que no todos los intermediarios de la modalidad de tráfico postal autorizados por la DIAN introducen al territorio nacional los envíos urgentes en sus propios medios de transporte sino que, previa la recepción de los paquetes en el exterior, contratan el transporte de los mismos; partiendo del supuesto de que el intermediario elaboraba desde el lugar de origen el Manifiesto expreso que era entregado al transportador, conforme con el inciso segundo del artículo 119 de la Resolución 4240 de 2000; la obligación de entregar dicho Manifiesto recaía en el transportador contratado.

Contrario sensu, si el transporte se realizaba en los mismos medios de transporte del intermediario, la obligación de entregar el Manifiesto Expreso recaía en el intermediario.

El artículo 197 por su parte, reglamentado por el artículo 120 de la Resolución 4240 de 2000 precisaba que si en el Manifiesto Expreso se relacionaban mercancías que no cumplieran con los requisitos establecidos en el artículo 193 del Decreto 2685 de 1999, la autoridad aduanera disponía el traslado de las mercancías a un depó sito habilitado para el correspondiente cambio de modalidad, y se debía imponer al intermediario de la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes las sanciones a que hubiere lugar, de conformidad con el mismo Decreto.

Con fundamento en esta disposición se consulta cuál es la sanción a imponer, sí la que establecía el artículo 496 en el numeral 2.1. como falta grave consistente en recibir los enví os de correspondencia, paquetes postales y los envíos urgentes sin el cumplimiento de los procedimientos establecidos en las normas aduaneras, o la sanción que contemplaba el numeral 3.3. como sanción leve en el mismo artículo por someter a la modalidad de tráfico postal mercancías que no cumplieran los requisitos establecidas en el artículo 193 del Decreto 2685 de 1999.

En aras de establecer cual era la sanción pertinente a imponer es necesario precisar el alcance de cada una de las infracciones comentadas:

La primera referida a recibir los envíos de correspondencia, paquetes postales y los envíos urgentes sin el cumplimiento de los procedimientos establecidos en las normas aduaneras, utiliza el verbo "recibir" como la acción que debe ejecutar el intermediario de tráfico postal para hacerse acreedor a la sanción.

Recibir, conforme al diccionario de la Real Academia de la Lengua Españ ola hace alusión a dos acciones a saber:

La primera, la acción de tomar uno lo que dan o le envían. La segunda, la acción de hacerse cargo uno de lo que le dan o le enví;an.

Conforme con lo comentado anteriormente acerca del trámite que se surte en el lugar de arribo, se puede apreciar que las normas aduaneras precisan lo referente a la entrega tanto del Manifiesto de Carga, como del Manifiesto Expreso. El primero se entrega antes del descargue de la mercancía, el segundo después.

Habida cuenta que tanto el Manifiesto expreso como los correspondientes documentos de transporte de los paquetes postales y los envíos urgentes, se entregan una vez descargada la mercancía; conviene precisar quién es el sujeto responsable de la mercancía una vez é sta ha sido descargada, más aún en este caso particular, en el cual la responsabilidad del transportador puede variar por cuanto, si é ste a su vez ostenta la calidad de intermediario de tráfico postal su responsabilidad no terminará hasta que cumpla todas las obligaciones inherentes a los paquetes o envíos introducidos bajo la modalidad de tráfico postal. Pero si el intermediario de la modalidad contrató el servicio de transporte, la responsabilidad del transportador terminará una vez la mercancía sea entregada en el lugar de arribo al intermediario, momento éste en el cual se surte la acció;n de "recibir" la mercancía o hacerse cargo de la misma, conforme su acepción gramatical lo indica.

Ahora bien, considerando que por razones de control de los bienes que se introducen por la modalidad de tráfico postal, éstos pueden almacenarse de manera provisional en bodegas aduaneras para que en virtud de las facultades de reconocimiento de la mercancía, las autoridades aduaneras puedan verificar si en el Manifiesto Expreso se relacionan mercancías que no cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 193 del Decreto 2685 de 1999; de encontrarse mercancías que no pueden ser declaradas por la modalidad de tráfico postal, además de disponer su traslado a un depósito habilitado cuando fuere el caso, se remitía la documentación pertinente al á rea competente para que iniciara la investigación para imponer la sanción a que había lugar conforme con el artículo 197 del Decreto 2685 de 1999.

Teniendo en cuenta entonces que en virtud del reconocimiento previo efectuado por la aduana, y también del cambio de modalidad ordenado por é sta; físicamente es posible que las mercancías no sean entregadas al intermediario de tráfico postal. Esta situación ha motivado a que se argumente que el verbo rector de la infracción contemplada en el numeral 2.1. del artículo 496 no se configura. Sin embargo, este Despacho no comparte dicha apreciación por cuanto, las empresas de mensajería especializada autorizadas para operar en el territorio nacional tienen en el exterior vinculados económicoso jurídicos (empresa matriz, sucursal, filial o empresa contratada, etc.) que reciben las mercancías que serán introducidas a determinado País bajo la modalidad de tráfico postal y que por tal circunstancia el rótulo que debe traer todo paquete precisa que viene destinado a un intermediario de tráfico postal, éste debe hacerse cargo de dichas mercancías desde el momento mismo en que son descargadas por el transportador, más aún, como se comentó anteriormente, cuando el transportador ostenta la calidad de intermediario de tráfico postal, caso en el cual su responsabilidad termina hasta cuando se surta todo el trámite previsto para la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes.

Ahora, si bien se discute que el intermediario radicado en el País, no puede responder ante la aduana por la recepción de mercancías, que sin cumplir con los requisitos exigidos en la legislación aduanera colombiana, ejecuta su vinculado económico o jurídico en el exterior; no debe perderse de vista que los intermediarios de tráfico postal actúan autorizados por la DIAN como sujetos auxiliares de la función pública aduanera y que por lo mismo, deben coadyuvar al control aduanero cooperando con las autoridades en el sentido de prevenir o evitar las inconsistencias presentadas, instruyendo a sus vinculados acerca de los requisitos establecidos por el artículo 193 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 18 del Decreto 1232 de 2001 (disposiciones éstas que recogen las internacionalmente aceptadas para el tráfico postal y envíos urgentes), y exigiéndoles la verificación de su cumplimiento.

Por tal razón, una vez detectadas por las autoridades aduaneras, inconsistencias que configuren el incumplimiento de los requisitos mencionados, asumen los intermediarios de dicha modalidad, las consecuencias previstas en la legislación aduanera, como en este caso, la de ser sancionados por la causal prevista en el numeral 2.1. artículo 496 del Decreto 2685 de 1999.

Por otra parte, el numeral 2.1. del artículo 496 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 43 del Decreto 1232 de 2001 prevé; que para que se tipifique la falta, la recepción de los paquetes postales y los envíos urgentes se debió surtir sin el cumplimiento de los procedimientos aduaneros establecidos.

A juicio de este Despacho, el procedimiento omitido a que se refiere la norma es precisamente el contemplado en el artículo 197 ibídem en cuanto exige que en el Manifiesto de Carga solo se deben relacionar las mercancías que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 193 ejusdem.

Sin embargo, con la modificación introducida por el artículo 19 del Decreto 1232 de 2001 al artículo 196 del Decreto 2685 de 1999, en concordancia con el artículo 120 de la Resolución 7002 de 2001, mediante el cual se consagra la facultad de reconocimiento a cargo de los intermediarios de la modalidad de tráfico postal, a efectos de que puedan verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 193 del Decreto 2685 de 1999, la situación se tornó más favorable para el intermediario, toda vez que en la actualidad y conforme con la modificación realizada al artículo 197 ibídem, la sanción aplica únicamente cuando con posterioridad a la revisión realizada por los intermediarios de la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes, se encuentre mercancías que incumplen los requisitos establecidos.

Por lo tanto, y en virtud del principio de favorabilidad previsto en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, y siendo claro que la intención del legislador fue hacer menos riguroso el régimen sancionatorio de los intermediarios de la modalidad de tráfico postal cuando se relacionaran en el Manifiesto Expreso, mercancías que no cumplen con los requisitos del artículo 193 ibídem, será procedente otorgar este tratamiento más favorable a aquellas actuaciones que a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1232 de 2001 no se hubieren consolidado, o lo que es lo mismo, se encuentren pendientes de decisión, siempre y cuando el intermediario de la modalidad hubiere participado en la diligencia de reconocimiento que efectúa la aduana en el lugar predeterminado para el efecto.

Por lo expuesto se concluye que en vigencia del Decreto 2685 de 1999, sin la modificación introducida por el Decreto 1232 de 2001, el intermediario de la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes se hací;a acreedor a la sanción prevista en el numeral 2.1. del artículo 496 del Decreto 2685 de 1999, sin perjuicio de la aplicación de la disposición más favorable prevista en el Decreto 1232 de 2001, conforme se comentó anteriormente.

No obstante lo anterior, téngase en cuenta que no se exoneran de la responsabilidad comentada, los intermediarios de la modalidad de tráfico postal que, a través de sus vinculados económicos en el exterior reciben a sabiendas, mercancías que no cumplen con los requisitos del artículo 193 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 18 del Decreto 1232 de 2001; vr.gr., que reciban desde el exterior armas, sustancias sicotrópicas, etc. y las identifiquen como tales en el Manifiesto Expreso y en la guía correspondiente.

En eventos como estos, tal como se comentó en el concepto jurídico 092 de 2002, no procede tampoco el cambio de la modalidad sino la aprehensión de los bienes.

En cuanto a la segunda infracción citada, que se configura cuando se somete a la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes mercancías sin cumplir los requisitos establecidos en el artículo 193 del Decreto 2685 de 1999, es menester precisar cuando se entiende sometida la mercancía a dicha modalidad:

El artículo 196 del Decreto 2685 de 1999 exigía para la importación de mercancías bajo esta modalidad que éstas viniesen acompañadas con el correspondiente documento de transporte, elaborado en el lugar de origen, el cual así mismo debía venir a nombre de la Empresa de Mensajería Especializada

Conforme con la norma citada, se parte de la premisa de que el intermediario conoce, desde antes de la introducción de la mercancía al territorio nacional, de los envíos que se remiten desde el exterior a su favor para ser introducidos al país, y que por lo mismo, como se comentó anteriormente, no puede alegar desconocimiento de las mercancías que reciben sus vinculados económicos o jurí dicos en el exterior pues para el desarrollo del objeto social de éste tipo de empresas impera conocer los requisitos que la legislación de cada País donde prestan el servicio exige, para regular la introducción de bienes utilizando su intermediación.

Partiendo del anterior presupuesto, y considerando el momento en que nace la obligación aduanera para la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes, este Despacho considera que inmediatamente se introducen al territorio nacional mercancías con una guía consignada a favor de un residente en el País, para ser recibida y sometida a la modalidad de tráfico postal por un intermediario de la modalidad comentada autorizado por la DIAN, si bien nace la obligación a cargo del intermediario de recibir los envíos de correspondencia, paquetes postales y los envíos urgentes, en el lugar de arribo de los medios de transporte, no puede entenderse sometida la mercancía a la modalidad de tráfico postal.

Lo anterior por cuanto, aún cuando las normas comentadas y las actualmente vigentes disponen el "cambio" de modalidad, tal circunstancia no quiere decir que la mercancía ya se encuentre sometida a la misma, pues para que se dé éste presupuesto se requiere que los bienes estén amparados en la declaración de Importació n simplificada, la cual se configura una vez que se hayan cumplido los requisitos y trámites correspondientes, tales como que se trate de mercancía que cumpla las condiciones del artículo 193 del Decreto 2685 de 1999, que los documentos de viaje correspondientes se hubieren presentado, que se hubiere liquidado en el documento de transporte los tributos aduaneros y se hubiere efectuado su pago y por último, que dicho documento haya sido suscrito por el consignatario de la mercancía.

De lo anterior se concluye que, dado que en el lugar de arribo dichas condiciones aún no se encuentran cumplidas, no era ni es procedente sancionar al amparo del numeral 3.3. del artículo 496 del Decreto 2685 de 1999, cuando se configura el cambio de modalidad.

En cuanto a su inquietud de sí es procedente la aprehensión de mercancías introducidas por la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes cuando el documento de transporte presentado no ampara las mercancías físicamente presentadas, le comento que sobre el particular se pronunció la Oficina Jurídica en el concepto jurídico 092 de junio 17 de 2002 (páginas 10 y 11), el cual remito para su ilustración.

JCOD/LDM/GPLA