Concepto 28395 de 1990 DIAN

CONCEPTO No. 28395

de noviembre 13 de 1990

TEMA: Impuesto de Registro y Anotación - competencia.

Por diversas razones, se ha corrido traslado a esta oficina, de varias consultas relativas al impuesto de registro y anotación y su sobretasa, lo que ha suscitado pronunciamientos como los contenidos en oficios números 016281 y 016282 de agosto de 1988 y 27413 de octubre de 1990.

Este Despacho, luego de analizar los diversos puntos de vista al respecto, así como la historia legislativa del impuesto y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de acuerdo con la decisión adoptada en Comité de Coordinación de la Dirección General de Impuestos Nacionales celebrado el día 24 de octubre de 1990, conceptúa:

1. A nuestro parecer, el principal argumento de quienes consideran que corresponde a la Dirección General de Impuestos Nacionales absolver las consultas relativas al Impuesto de Registro y Anotación, radica en que en el año 1924, al dirimir una consulta entre dos Ministerios, el Presidente de la República expidió el Decreto 185 el cual posee naturaleza reglamentaria, en razón a que se dictó “en uso de sus atribuciones legales” y considerando “que al Poder Ejecutivo le corresponde la reglamentación de las leyes, de acuerdo con el ordinal 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional”, Decreto que señaló en el Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público la competencia para conocer de las consultas que se hagan sobre el cobro del impuesto de registro. Concluimos así que esta norma era reglamentaria de leyes vigentes en ese entonces, las cuales fueron derogadas por posteriores reformas atinentes tanto al impuesto de registro y anotación, como a la estructura interna del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Y una vez derogadas las normas que reglamentaba, perdió igualmente vigencia el Decreto 185 de 1924.

Resulta igualmente incompatible dicho Decreto con el 554 de 1942 que señaló en el Jefe de Rentas la competencia para resolver consultas sobre Impuestos Nacionales, como se expresa en Concepto No. 27413 de octubre 31 de 1990.

No cabe duda entonces, que el argumento esgrimido carece de validez por fundamentarse en una disposición que no se encuentra vigente.

2. Refiriéndonos ya a las razones que indican que esta Dirección General no puede, por falta de competencia, absolver las referidas consultas, manifestamos:

El artículo 870 del Estatuto Tributario, que incorporó el 1o del Decreto 2543 de 1987, señala dentro de las funciones de la Dirección General de Impuestos Nacionales, la de “interpretar, cumplir y ejecutar en todos sus aspectos las normas que establezcan y regulen los impuestos nacionales cuya competencia no esté adscrita a otros organismos''. (s. s.). Esta norma general de competencia sólo es aplicable cuando se da el supuesto previsto en la misma, es decir, que se trate de impuestos respecto de las cuales no exista organismo alguno competente, caso en el cual la Dirección de Impuestos debe asumir todas las funciones inherentes al mismo: interpretar, cumplir y ejecutar, en todos sus aspectos, las normas pertinentes.

Pero no se refiere la misma a la función única y aislada de interpretar las normas relativas a impuestos cuya administración o ejecución corresponde a otra entidad, porque no pueden escindirse funciones complementarias como la de interpretar, de una parte, de las de cumplir y ejecutar, toda vez que para interpretar la ley debe existir una completa armonía con los criterios de quien la ejecuta, cumple y reglamenta, como lo exigen los principios de interpretación expresamente consagrados en nuestra legislación.

No puede por ello entenderse que la función de interpretación quedó separada de la Administración del Impuesto, sino que la función de administrar un tributo envuelve todas las competencias necesarias para cumplir y hacer cumplir las normas que la regulan.

3. El Decreto Extraordinario 624 de 1989, señala en su artículo 1o.: “El Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, es el siguiente: (….)”.

A continuación, incluye todas las disposiciones relativas a los siguientes impuestos:

- Renta y complementarios;

- Ventas y

- Timbre Nacional.

Por lo tanto, dicho decreto con fuerza de ley, entiende que los impuestos administrados por esta Dirección, son los contemplados allí expresamente.

4. Veamos entonces a quién corresponde administrar el Impuesto de Registro y Anotación y su sobretasa, para lo cual transcribimos parcialmente las principales disposiciones relacionadas con el tema:

Ley 8 de 1909, artículo 1o: “Serán en lo sucesivo Rentas Departa mentales, (...) las Rentas de Registro y Anotación''.

Decreto 2904 de 1966 artículo 1o, parágrafo 2o “Los recibos que expida la Tesorería Distrital de Bogotá serán elaborados con base en el comprobante de liquidación de la Beneficencia de Cundinamarca o de la Oficina Recaudadora que el Departamento señale''. (s. s).

Artículo 2°, ídem: “La Superintendencia Nacional de Notariado y Registro ejercerá la vigilancia y control sobre el exacto y fiel cumplimiento de lo dispuesto en este decreto, por parte de los Notarios y Registradores...”.

Decreto 448 de 1968, artículo 1o: “El impuesto de registro y anotación se pagará en el Departamento, Intendencia o Comisaría en donde estén situados los bienes inmuebles objeto del acto o contrato que lo cause''.

Artículo 8 ídem: ''En los Departamentos, Intendencias y Comisarías donde el impuesto de registro y anotación hubiere sido cedido a los municipios, el pago se hará en el lugar y forma que determinen los reglamentos departamentales, intendencia/es o comisariales”. (….).

Ley 33 de 1968, artículo 1°: “A partir del 1° de enero de 1969, serán propiedad exclusiva de los Departamentos, Intendencias y Comisarías, …., el gravamen o recargo nacional del 10% sobre el impuesto de registro y anotación''.

Decreto Reglamentario 57 de 1969, artículo 1: A partir del 1 de febrero de 1969, corresponde a los Departamentos, Intendencias y Comisarías, la administración, recaudo y control de los impuestos nacionales que fueron declarados propiedad exclusiva suya, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 33 de 1968”.

Literal c, artículo 2° ídem: “La liquidación y recaudo del gravamen o recargo nacional del 10% sobre el impuesto de registro y anotación de que trata el artículo 10 de la Ley 128 de 1941, se efectuará por los Departamentos, Intendencias o Comisarías en la forma y términos previstos para el impuesto de registro y anotación”.

Decreto Ley 1250 de 1970, artículo 67: Todos los derechos de registro y anotación pertenecen al Tesoro Público y serán administrados por la Superintendencia de Notariado y Registro, en fondo especial”

Decreto Ley 2156 de 1970, artículo 67: Aclárase el artículo 67 del Decreto Ley 1250 de 1970 en el sentido de que los derechos de que allí se trata son los que corresponden a las oficinas de registro por la inscripción de los documentos sujetos a tal formalidad, y no los relativos al impuesto de registro y anotación''

Decreto Extraordinario 1659 de 1978, “Por el cual se establece la estructura, organización y funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro'', artículo 3°. “Corresponde a la Superintendencia la dirección, la inspección y la vigilancia de los servicios públicos de notariado, de registro de Instrumentos públicos, y de registro del estado civil de las personas, y la organización administrativa de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos''.

Decreto Reglamentario 910 de 1982, artículo 1: “... los hospitales locales y regionales en los municipios y los Servicios Seccionales de Salud en las capitales de Departamentos, en las Intendencias y en las Comisarías, son las entidades recaudadoras del impuesto de registro y anotación.

PARÁGRAFO 1: En los municipios en donde no exista hospital local ni regional, el recaudo se hará en las Tesorerías Municipales, las cuales deberán transferir los recursos al Servicio Seccional de Salud respectivo…..”

Ley 9 de 1989, artículo 49: “Para favorecer la vivienda de interés social, las Asambleas Departamentales los Consejos Intendenciales y el del Distrito Especial de Bogotá, podrán graduar las tarifas del impuesto de registro y anotación” (s. s.)

Decreto Extraordinario 1472 de 1990, artículo 3o: “... La Superintendencia Nacional de Salud cumplirá las siguientes funciones: ni velar por la liquidación, el cobro, giro y aplicación de los recursos provenientes del porcentaje del impuesto de registro y anotación correspondientes a los servicios de salud”.

De los apartes transcritos resulta claro que la Nación cedió a las entidades territoriales no sólo las rentas provenientes del impuesto de registro y anotación y su sobretasa, sino que asignó igualmente la Administración del mismo, forma más completa de descentralización, que comprende la liquidación, recaudo, cobro, reglamentación y administración general del tributo, siendo por lo tanto coherente que las entidades territoriales que realizan estas funciones, puedan también absolver las consultas que formulen los particulares u otras entidades, en relación con los impuestos que administran, más aún si se tiene en cuenta que debido a la facultad reglamentaria que poseen, hay algunas diferencias de un Departamento, Intendencia, Comisaría o Municipio, a otro.

Sólo en forma transitoria, se determinó una colaboración de la Dirección de Impuestos, mientras se establecía la administración de la sobretasa o recargo del 10% cedido, según expresa el Decreto Reglamentario 57 de 1969.

Pero una vez establecida y asumida dicha administración, control y recaudo, son rentas de propiedad y competencia de las entidades territoriales, que además son quienes verdaderamente conocen dicha legislación.

5. De conformidad con el artículo 183 de la Constitución Política, reformado por el Acto Legislativo No. 2 de 1987. as rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva, no pudiendo la ley ni el Gobierno Nacional, en ningún caso, conceder exenciones ni imponer recargos. Tampoco es posible revocar o disminuir en forma alguna las rentas cedidas por la Nación a las entidades territoriales, todo lo cual indica que el desprendimiento que la Nación hace de dichas rentas es definitivo, consolidándose como verdadera propiedad de dichas entidades.

6. Corrobora la tesis expuesta en los numerales anteriores, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de julio 28 de 1988, expediente 1.812, Magistrado Ponente Doctor Hernando Gómez Otálora, mediante la cual se de clara inexequible el Decreto Extraordinario 2529 de 1 987 relativo al impuesto sobre las boletas de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica.

En esa ocasión, se debatió la tesis de si sobre dicho impuesto esta Dirección General tenía competencia derivada de la norma general de competencia hoy contenida en el artículo 870 del Estatuto Tributario y a la cual nos referimos en el punto 2° del presente escrito, concluyendo la Corte Suprema, en concordancia con el concepto del Señor Procurador General, que dicho impuesto, por ingresar a una cuenta especial administrada por Focine, a quien compete igualmente el recaudo e inversión de los referidos recursos, es un impuesto nacional, pero cuya administración no compete a la Dirección General de Impuestos Nacionales, razón por la cual declara la inexequibilidad total del decreto, por extralimitación de las facultades otorgadas por el artículo 90 de a Ley 75 de 1986.

Nótese que aunque se entendía que Focine únicamente administraba la cuenta especial, no el impuesto, la alta Corporación encontró que el conjunto de funciones –recaudo, administración e inversión de los recursos– implican necesariamente la administración del impuesto mismo, tesis que corrobora la expuesta en esta oportunidad en relación con la administración del impuesto de registro y anotación.

Conclusión:

Con fundamento en lo expuesto, este Despacho considera que carece de competencia para absolver las consultas tanto de particulares como de otras entidades, acerca de la interpretación y aplicación de las normas que regulan el impuesto de registro y anotación y su sobretasa, considerando que la misma corresponde a las entidades encargadas de la administración de dicho tributo.

GHCT/MPAM.