Concepto 94 de 2005 DIAN

CONCEPTO ADUANERO 94 DE 2005

(Septiembre 30)

<Fuente: archivo DIAN>

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN -

Problema Jurídico

LAS IMPORTACIONES DE MERCANCÍAS EFECTUADAS POR LOS USUARIOS ADUANEROS PERMANENTES Y POR LOS USUARIOS ALTAMENTE EXPORTADORES, CUYO VALOR EN ADUANAS SEA INFERIOR A LOS PRECIOS DE REFERENCIA, ESTIMADOS O INDICATIVOS VIGENTES AL MOMENTO DE LA NACIONALIZACIÓN, SON OBJETO DE CONTROVERSIA, CONFORME LO SEÑALA EL PARÁGRAFO 4° DEL ARTÍCULO 172 DE LA RESOLUCIÓN 4240 DE 2000 O CON BASE EN LAS FACULTADES DE CONTROL POSTERIOR PUEDE LA ADUANA INICIAR CONTROVERSIA DE VALOR ?

Tesis Jurídica

A LAS PERSONAS JURÍDICAS RECONOCIDAS E INSCRITAS COMO USUARIOS ADUANEROS PERMANENTES O COMO USUARIOS ALTAMENTE EXPORTADORES Y CUYO RECONOCIMIENTO E INSCRIPCIÓN SE ENCUENTRE VIGENTE, NO LES ES APLICABLE EN LA DILIGENCIA DE INSPECCIÓN ADUANERA LAS CONTROVERSIAS DE VALOR A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 172 DE LA RESOLUCIÓN 4240 DE 2000, MODIFICADO POR LOS ARTÍCULOS 55 DE LA RESOLUCIÓN 7002 DE 2001, 2o DE LA RESOLUCIÓN 5973 DE 2002 Y 2o DE LA RESOLUCIÓN 5660 DE 2005, SIN PERJUICIO DE QUE SE EFECTÚE EL CORRESPONDIENTE ESTUDIO DE VALOR, CON BASE EN LAS FACULTADES DE CONTROL POSTERIOR.

CONTROL DEL VALOR ADUANERO DESPUES DEL PROCESO DE IMPORTACION

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 2

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 28

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 40

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 39

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 38

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 37

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 36

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 35

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 34

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 33

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 32

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 31

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 30

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 29

DECRETO 2685 DE 1999 ART. 470

DECRETO 1232 DE 2001 ART. 5

DECRETO 1232 DE 2001 ART. 6

DECRETO 1232 DE 2001 ART. 7

DECRETO 1232 DE 2001 ART. 8

DECRETO 1232 DE 2001 ART. 58

DECRETO 1161 DE 2002 ART. 4

DECRETO 3343 DE 2004 ART. 1

DECRETO 4136 DE 2004 ARTS. 2 Y 3

DECRETO 4431 DE 2004 ART. 7

DECRETO 4434 DE 2004 ART. 3

RESOLUCION 4240 DE 2000 ART. 72

RESOLUCION 7002 DE 2001 ART. 55

RESOLUCION 05660 DE 2005 ART. 2

Los artículos 28 y 35 del Decreto 2685 de 1999 se ocupan de definir a los usuarios aduaneros permanentes y altamente exportadores, como las personas jurídicas que hayan sido reconocidas e inscritas como tal, por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previo el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos.

Para obtener este reconocimiento e inscripción estos usuarios deben poseer condiciones especiales y cumplir con determinados requisitos, por ello, los usuarios aduaneros permanentes tienen que acatar lo preceptuado en los artículos 29 y 30 del Decreto 2685 de 1999, modificados por los 5o y 6 del Decreto 1232 de 2001 y 2o del Decreto 4136 de 2004, respectivamente y los altamente exportadores deben observar lo estipulado en los artículos 36 y 37 del Decreto 2685 de 1999, modificados por los artículos 1o del Decreto 778 de 2003 y 1o del Decreto 3343 de 2004 y 8 del Decreto 1232 de 2001, respectivamente.

En cuanto a las obligaciones que deben cumplir los usuarios en mención, tenemos que acudir a los artículos 32 y 40 del Decreto 2685 de 1999, modificados por el artículo 58 del Decreto 1232 de 2001, dentro de las cuales, se hace necesario mencionar, la presentación de la declaración y documentos relativos al régimen de importación, la liquidación y cancelación de los tributos aduaneros y sanciones a que haya lugar, el responder por la veracidad y exactitud de los datos consignados en las declaraciones de importación y demás documentos transmitidos electrónicamente al sistema informático y suscritos en calidad de declarante, el tener al momento de presentar las declaraciones de importación todos los documentos soporte requeridos y el conservar a disposición de la autoridad aduanera, cuando actúen como declarantes, los originales de las declaraciones de importación, de valor, de los recibos oficiales de pago en bancos y demás documentos soporte, durante el término previsto legalmente.  

Frente a la cancelación de tributos aduaneros y sanciones, conforme al artículo 34 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 3o del Decreto 4136 de 2004, dentro de los primeros cinco (5) días hábiles de cada mes, los usuarios aduaneros permanentes deberán presentar la declaración consolidada de pagos a través del sistema informático aduanero y cancelar en los bancos y demás entidades financieras autorizadas la totalidad de los tributos aduaneros y/o sanciones liquidados en las declaraciones de importación presentadas ante la aduana y sobre las cuales se hubiere obtenido levante durante el mes inmediatamente anterior, salvo el pago relativo a las declaraciones de importación temporal para reexportación en el mismo estado.

En caso de incumplimiento procede la suspensión automática de las prerrogativas, mientras se acredita el cumplimiento de dichas obligaciones, sin perjuicio de que la entidad pueda hacer efectiva la garantía por el pago de tributos, los intereses y las sanciones y de aplicación de la sanción de suspensión o cancelación que corresponda.   

Por su parte el artículo 33 del Decreto 2685 de 1999, adicionado por el artículo 3o del Decreto 4434 de 2004, consagra algunas prerrogativas para aquellas personas jurídicas que hubiesen obtenido su reconocimiento e inscripción como usuarios aduaneros permanentes y sólo por la vigencia de dicho reconocimiento e inscripción, dentro de las cuales es pertinente llamar la atención, de aquella referida a la obtención del levante automático de las mercancías importadas bajo cualquier modalidad, sin perjuicio de la facultad de practicar la inspección aduanera cuando la entidad lo considere conveniente.

Así mismo y con base en la referida norma y en lo contemplado en los artículos 31, 38 y 39 ibídem, los usuarios aduaneros permanentes y los altamente exportadores sólo deben constituir una garantía global, cuyo objeto es garantizar el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de las obligaciones y responsabilidades, dentro de las cuales se encuentran las relativas al tema de valor.  

Sobre el particular, es de aclarar, que no obstante concederse la prerrogativa relativa al levante automático, la DIAN se reserva el derecho de realizar los controles en forma posterior, para verificar el cumplimiento de los requisitos que dieron lugar al levante de la mercancía y por ello, les exige, conservar por cierto tiempo la declaración de importación y sus documentos soporte, razón por la cual el artículo 470 del Decreto 2685 de 1999, modificado por los artículos 4o del Decreto 1161 de 2002 y 7 del Decreto 4431 de 2004, en su literal c) dispone la facultad de verificar la exactitud de las declaraciones, documentos soporte u otros informes, cuando lo considere necesario para establecer la ocurrencia de los hechos que impliquen un menor monto de la obligación aduanera o la inobservancia de los procedimientos aduaneros, contando para el efecto, con la garantía global previamente constituida.

De conformidad con las normas antes citadas, se evidencia que sí bien el legislador les otorga privilegios en virtud de su especial condición, también les exige el cumplimiento de requisitos específicos para la obtención de dicha calidad, los cuales están asociados precisamente a la periodicidad de sus operaciones, lo que implica, que al no ser importadores ocasionales y en virtud del cúmulo de operaciones, para efectos de simplificar y agilizar el trámite, les permite el retiro automático de sus mercancías, para posteriormente, sí así lo considera conveniente, revisar sus actuaciones y tomar las medidas que considere necesarias.   

De otra parte, el artículo 172 de la Resolución 4240 de 2000, modificado por los artículos 55 de la Resolución 7002 de 2001, 2o de la Resolución 5973 de 2002 y 2o de la Resolución 5660 de 2005, contempla los casos de controversia de valor que pueden originarse en la diligencia de inspección aduanera, estableciéndolo en forma expresa y además, efectuando la remisión legal al artículo 128 del Decreto 2685 de 1999, modificado por los artículos 13 del Decreto 1232 de 20001, 1o del Decreto 1161 de 2002, 2o del Decreto 4431 de 2004 y 8 del Decreto 4434 de 2004, que trata sobre la procedencia de la autorización de levante, en los siguientes términos:

"Durante la diligencia de inspección aduanera en el proceso de importación, la controversia de valor puede ser originada por cualquiera de las situaciones descritas a continuación. En cada caso se actuará de la manera prevista en el numeral respectivo, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 128 del Decreto 2685 de 1999 y 9o de la Decisión Andina 378 de 1995: (...)"

El parágrafo 4° del artículo 172 de la Resolución 4240 contempla que las personas jurídicas reconocidas e inscritas como usuarios aduaneros permanentes o como usuarios altamente exportadores, no están sometidas al control de los precios de referencia, estimados o indicativos.

En virtud del tratamiento especial que la legislación aduanera les concede a los usuarios antes mencionados, la anterior disposición se encarga de consagrar una nueva prerrogativa, la cual se hace efectiva sólo en aquellos casos, en que la autoridad aduanera a través del sistema informático determine inspección física o documental, que como ya se anotó, es una situación excepcional y el funcionario inspector observe la presencia de alguna de las circunstancias previstas en el artículo 172, caso en el cual no se generaría dicha controversia.

Debe entonces, concluirse que por expreso mandato legal no es posible en la diligencia de inspección aduanera (física o documental) generarles a los usuarios aduaneros permanentes, ni a los altamente exportadores controversia de valor, en virtud de las situaciones contenidas en el artículo 172, pero en cambio, puede efectuarse el correspondiente estudio de valor, posteriormente a la obtención del levante otorgado por el respectivo funcionario inspector, por las facultades de fiscalización y control que le asisten a la entidad.

Lo anterior significa, que sí el inspector observa la ocurrencia de algunas de las circunstancias previstas en el citado artículo, tratándose únicamente de estos usuarios, debe otorgar el levante, siempre y cuando se cumplan los demás requisitos exigidos y dejando constancia de tal situación en la respectiva acta de inspección, quedando la obligación de remitir las diligencias a la División de Fiscalización o a la dependencia que haga sus veces, con base en las facultades de control posterior y no según el procedimiento establecido en el artículo 129 del Decreto 2685 de 1999.  

Como se observa, la consecuencia jurídica de esta prerrogativa es la misma que se genera con el privilegio ya concedido, cuál es, el levante automático de la mercancía, que en ambos casos se traduce, en la agilización del trámite, sin desconocer las obligaciones que estos usuarios, como los demás, deben cumplir, so pena del inicio de las investigaciones que correspondan, bien sea aprehendiendo la mercancía, o imponiendo las sanciones a que haya lugar o profiriendo las respectivas liquidaciones oficiales de corrección o de revisión de valor.

Ahora bien, en cuanto a la inquietud formulada en su consulta sobre, sí puede otro importador que esté comprando al mismo proveedor del UAP o ALTEX o a otro, mercancía idéntica, acogerse a ese precio y por tanto, exigir que a él tampoco le apliquen los precios de referencia, estimados o indicativos, le aclaro que la prerrogativa consagrada en la norma se aplica únicamente en consideración a la calidad del importador y no respecto a la clase de mercancía, por lo tanto, en ese evento, quien no acredite la condición de usuario aduanero permanente o altamente exportador, no puede solicitar que se le exceptúe de la aplicación del artículo 172 de la Resolución 4240 de 2000.

Lo anterior no contraría el principio de justicia consagrado en nuestra normativa aduanera, en su artículo 2o, por cuanto el mismo, no solamente conlleva a que la aplicación de las disposiciones aduaneras esté precedida por un relevante espíritu de justicia y que el Estado no aspira a que al usuario aduanero se le exija más que aquello que la misma ley pretende, sino que además este principio exige, que también el funcionario debe tener presente que el ejercicio de la labor de investigación y control tiene como objetivo detectar la introducción de mercancías sin el cumplimiento de las normas aduaneras, significando con ello, que sí bien es cierto, las importaciones de estos usuarios no van a ser objeto de controversia en una determinada etapa del proceso, también lo es, que sí no liquidan y cancelan los valores conforme lo regula el artículo 172 de la Resolución 4240 de 2000, con base en las facultades de control posterior, podrían ser sujetos de las acciones que para el efecto, consagra el Decreto 2685 de 1999.

La prerrogativa por tanto, no implica exonerarlos de cumplir una obligación, sino que en virtud de su condición, para la cual debieron cumplir unos requisitos, que los demás importadores no están obligados a cumplir, se les exime de revisión en una etapa de la operación, postergándose la misma, a cuando dicha operación haya finalizado, la cual se encuentra respaldada por la garantía global que deben constituir una vez han sido reconocidos e inscritos.

El trato discriminatorio al que Usted hace alusión, se configuraría en el evento en que la entidad renunciara a la facultad de revisión posterior que posee respecto de los usuarios en mención y que es la misma facultad que tiene, en cuanto a la totalidad de los usuarios aduaneros.

Concretamente sobre los controles de la valoración, debemos hacer alusión al Concepto 037 de 2001, expedido por la Subdirección Técnica Aduanera, que se refiere básicamente a los artículos 172 y 173 de la Resolución 4240 de 2000.

Al respecto, y en cuanto al artículo 172, sí bien es cierto, éste ha sido objeto de modificaciones, las mismas comprenden el procedimiento como tal, más la esencia de dicho artículo, consideramos continúa vigente, dado que se refiere a la facultad que posee la entidad de controvertir el valor, por lo que a juicio de este despacho, el mencionado concepto se ajusta al tema objeto de análisis.

Se indica allí, que el control de la valoración tiene cumplimiento durante el proceso de importación o en la etapa del control posterior, de conformidad con los artículos 172 y 173 de la Resolución 4240 de2000.

Por ello se señala que el control posterior puede llevarse a cabo como consecuencia de la controversia del valor a la cual se refiere el artículo 172 de la Resolución 4240 de 2000 o puede darse sin que se lleve a cabo diligencia de inspección alguna, como cuando se autoriza el levante automático de la mercancía de conformidad con el literal a) del artículo 125 del Decreto 2685 de 1999, en desarrollo de programas especiales de fiscalización y control, pues el levante no inhibe la facultad amplia de control que puede ejercer la aduana antes de la firmeza de las declaraciones.

Además, se deja en claro que autorizado el levante, sin que se hubiera llevado a cabo la controversia del valor de conformidad con el artículo 172 de la Resolución 4240 de 2000, es viable remitir a fiscalización la declaración por razones de control, mas no, conforme con el artículo 129 del Decreto 2685 de 1999, cuyo procedimiento se aplica cuando el requerimiento se originó en una inspección practicada en el proceso de importación que dio lugar a controversia y no se obtuvo el levante, sino en desarrollo de las amplias facultades investigativas de que está investida la Administración Aduanera y en el marco del Acuerdo de Valoración de la OMC, de conformidad con el artículo 17 del mismo, que expresa: "Ninguna de las disposiciones del presente Acuerdo podrá interpretarse en un sentido que restrinja o ponga en duda el derecho de las administraciones de aduanas de comprobar la veracidad o la exactitud de toda información, documento o declaración presentados a efectos de valoración en aduana."

Sobre el particular, el Concepto 030 de 2003 de la Oficina Jurídica indica que "(..) no está prevista en la legislación aduanera limitante alguna que impida a la autoridad aduanera en el evento en que la autorización de levante haya estado precedida de la inspección física, ejercer con posterioridad sus facultades de fiscalización y control, para verificar el cumplimiento de los requisitos que debieron acreditarse para la importación de la mercancía.

Al contrario, como se sostuvo en el Concepto Jurídico 095 de 1996, el levante es una autorización cuya vigencia está sometida a la satisfacción continua de los requisitos que sirvieron de base para su otorgamiento aunque permite suponer "por lo menos en principio (basados en la buena fe), que el importador cumplió con los requisitos y procedimientos exigidos en la legislación aduanera, es claro que el cumplimiento de tales requisitos permanece en el tiempo y que por lo tanto puede acreditarse en el momento en que las autoridades aduaneras así lo requieran conforme al fortalecimiento del control de fiscalización posterior, pues de no hacerlo, es claro que la autorización de levante carece de los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a su otorgamiento".

Continúa el mencionado concepto, "Así lo entendió también el Consejo de Estado cuando denegó las súplicas de la demanda de Nulidad que se interpuso contra el mencionado concepto y manifestó que "si la ley faculta a las autoridades aduaneras para adelantar investigaciones a fin de establecer la inobservancia de los procedimientos aduaneros y, a su vez le impone la obligación al importador de conservar por un período de cinco años, contados a partir de la presentación de importación, los documentos relacionados con la importación, PARA PONERLOS A DISPOSICION DE LA AUTORIDAD ADUANERA CUANDO ESTA ASI LO REQUIERA, y prevé que corresponde al investigado presentar los documentos que acrediten que la importación de la mercancía al territorio nacional se realizó conforme a las normas correspondientes (artículos 32 y 65, inciso 2, ibídem), ello supone necesariamente que aquella puede revisar los documentos y dejar sin efecto el acto de levante, cuando advierte irregularidades aduaneras."

Para concluir indica también "Como puede observarse, en el texto trascrito no se hace diferencia entre el levante automático y el que está precedido por la inspección documental o física de la mercancía y debe ser así por cuanto sus efectos son los mismos. Además, no obstante los artículos a que se refiere el fallo corresponden al Decreto 1909 de 1992, en el Decreto 2685 de 1999 se consagran disposiciones en igual sentido relativas a los documentos que se debe conservar (artículo 121), pruebas en la investigación aduanera (artículo 506, modificado por el artículo 49 del Decreto 1232 de 2001) y facultades de fiscalización (artículos 470 y 472)."

En el mismo sentido se pronunció la Oficina Jurídica en el Concepto 025 del 2002, al señalar:

"(...) Por ello se concluye que, la autoridad aduanera puede en cualquier momento dentro del proceso de importación de la mercancía, o con posterioridad a su levante, generar controversias de valor, en virtud de sus facultades de fiscalización y control posterior."

En virtud de todo la anteriormente expuesto, es pertinente concluir que a las personas jurídicas reconocidas e inscritas como Usuarios Aduaneros Permanentes o como Usuarios Altamente Exportadores y cuyo reconocimiento e inscripción se encuentre vigente, no les es aplicable en la diligencia de inspección aduanera las controversias de valor a que se refiere el artículo 172 de la Resolución 4240 de 2000, modificado por los artículos 55 de la Resolución 7002 de 2001, 2o de la Resolución 5973 de 2002 y 2o de la Resolución 5660 de 2005, sin perjuicio de que se efectúe el correspondiente estudio de valor, con base en las facultades de control posterior.