Oficio 905818 de 2022 DIAN

OFICIO 905818 DE 2022

(agosto 2)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

<Publicado en la página web de la DIAN: 7 de octubre de 2022>

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Descriptores

Abandono legal

Importación vehículos CIAT

Fuentes Formales

LEY 29 DE 1968 ART. 4

DECRETO 1165 DE 2019 ARTS 3, 171, 293

Extracto

De conformidad con el artículo 55 del Decreto 1742 de 2020, este Despacho está facultado para absolver las consultas escritas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas tributarias, aduaneras y cambiarias, en el marco de las competencias de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Mediante el radicado de la referencia, el peticionario, en relación con el Centro Internacional de la Agricultura Tropical -CIAT, presenta información y nuevos argumentos con el fin de que el Oficio No. 902152 - int 335 del 17 de marzo de 2022 sea ampliado por este Despacho.

Sobre el particular, se presentan los siguientes argumentos presentados por el peticionario y las consideraciones que, a cada uno, este Despacho efectúa:

1. Sujeto de derecho internacional y aplicación de convenios, tratados, acuerdos y aplicación de la Convención de Viena.

Respecto de si el Centro Internacional de la Agricultura Tropical -CIAT es un sujeto internacional al que se le debe aplicar las normas del derecho internacional público, los acuerdos, tratados o convenciones y, particularmente, la Convención de Viena, esta entidad consultó al Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales de la Cancillería y dicha dependencia se pronunció sobre los siguientes aspectos a través del Oficio No. 000E2022911725 del 16 de junio de 2022:

1.1. Sobre los hechos que anteceden a la formación del CIAT:

“(i)  El 7 de noviembre de 1967 se celebró entre el gobierno colombiano y la Fundación Rockefeller un Acuerdo relacionado con el establecimiento en Colombia de un Centro internacional de Agricultura Tropical, acuerdo que fue aprobado por el Presidente de la República el 18 de noviembre de 1967, previo concepto favorable del Consejo de Ministros.

(ii)  En cumplimiento del Acuerdo, la Fundación Rockefeller procedió a fundar el CIAT como persona jurídica de derecho civil y autónoma, dedicada a la investigación científica, de carácter permanente y sin fines de lucro, cuya personería jurídica le fue reconocida por el Ministerio de Justicia de conformidad con la resolución no 4939 del 4 de diciembre de 1967.

(iii)  Mediante decreto 301 de 1968, el Presidente de la República procedió a determinar el regimen de privilegios y prerrogativas del CIAT y de su personal científico y tecnico.

(iv) En virtud de lo anterior, hasta ese momento el CIAT venia actuando en Colombia como entidad de derecho privado, sin ánimo de lucro, con carácter permanente, sujeta a la normativa interna de Colombia y beneficiaria de ciertos privilegios otorgados por decreto ejecutivo.

(v)  El 12 de octubre de 1983, el Ministerio de Relaciones Exteriores suscribió un memorando de entendimiento con el Banco Mundial, el PNUD, la FAO y el CIAT, en el que se manifiesta la necesidad de otorgarle al CIAT un status internacional.

(vi) El Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento (BIRF) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), por acuerdo celebrado el 28 de mayo de 1986, fundaron el CIAT con personería legal y status internacional, cuya sede principal seria en la República de Colombia, conforme a un acuerdo que debía celebrarse con el gobierno colombiano.

(vii) En virtud de lo anterior, el 5 de mayo de 1987 se suscribió el Acuerdo Sede entre la CIAT y Colombia, aprobado mediante Ley 29 de 1988, mediante la cual se reconoce a la CIAT como organismo independiente con carácter internacional, con personería legal, sin ánimo de lucro y con fuentes internacionales de financiación”. (Subrayado fuera de texto)

1.2. Sobre la calidad de sujeto internacional y regulación por el derecho internacional público:

“De acuerdo con el Acuerdo Sede y a lo expuesto en los antecedentes de este concepto, es un Organismo Internacional. Frente a este punto, añadimos que en los archivos del Grupo de Tratados encontramos que en concepto del 23 de agosto de 1995 la Subdirección Jurídica de la DIAN se pronunció respecto a la naturaleza jurídica del CIAT y encontró que efectivamente el mismo fungía como Organismo Internacional”.

(…)

“Efectivamente es un sujeto de carácter internacional regulado por el derecho internacional público al que le aplica el régimen de tratados”. (Subrayado fuera de texto)

1.3. Respecto de si le aplica al CIAT la Convención de Viena:

“Ahora bien, frente a la pregunta puntual sobre la Convención de Viena, se parte del supuesto que se indaga sobre las Convenciones de Viena sobre Relaciones Diplomáticas o Consulares de 1961 y 1963 respectivamente, que son aquellas que regulan los privilegios e inmunidades para las misiones diplomáticas y consulares en el territorio nacional. Al respecto, es de señalar que estas Convenciones aplican para los Estados Parte de ellas. En tal virtud, no podría aplicársele directamente a una organización internacional que no es Parte, como es el caso del CIAT”.

“(…) el CIAT está sujeto a un régimen de privilegios e inmunidades especial a este organismo, que está detallado en su totalidad en su Acuerdo Sede. Es en este documento al cual se debe acudir a la hora de determinar el tratamiento jurídico que ha de otorgársele a la institución”. (Subrayado fuera de texto)

2. Oficio No. 902152 - int 335 del 17 de marzo de 2022.

Teniendo en cuenta lo analizado en el punto No. 1 anterior, resulta claro que independientemente de la naturaleza de sujeto de carácter internacional, el regimen de privilegios e inmunidades otorgado al CIAT se encuentra previsto en el Acuerdo Sede suscrito entre la CIAT y el Gobierno colombiano, el cual fue aprobado por la Ley 29 de 1988.

De acuerdo con el literal b) del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 29 de 1988 al CIAT se le otorgaron las siguientes inmunidades: “b). Salvo en lo previsto en el párrafo a) 3) anterior, las propiedades y demás pertenencias del CIAT serán inmunes a cualquier forma de requisa, confiscación, expropiación y secuestro (…)”. (Subrayado y negrilla fuera de texto)

Con base en lo anterior, la Subdirección de Normativa y Doctrina a través del Oficio No. 902152 - int 335 del 17 de marzo de 2022 efectuó un análisis de los conceptos de confiscación y expropiación a la luz de la Constitución Política y, frente a la naturaleza jurídica del abandono legal, concluyó que:

“(…) el abandono legal es una figura autónoma e independiente y difiere de la confiscación y la expropiación, por las siguientes razones:

1. El abandono legal no constituye una sanción en contra del importador, como tampoco lo despoja de su mercancía y menos en forma arbitraria, ya que la intención de dejar la mercancía a favor de la Nación se presenta cuando el interesado no obtiene el levante de los bienes, pese a la oportunidad y términos otorgados en el artículo 171 del Decreto 1165 de 2019.

2. El artículo 171 ibídem, no desconoce el debido proceso, porque el levante de la mercancía es una manera de impedir que la misma caiga en situación de abandono a favor de la Nación. Ello depende de la voluntad del titular de esta y opera por el transcurso del tiempo, esto es, ipso jure, razón por la cual no se requiere de procedimiento o actuación administrativa alguna; además, está sujeto a las condiciones de ley, esto es, la presentación de una declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y la obtención del levante dentro del termino legal. Así como una vez se ha configurado el abandono legal, la norma aduanera permite que la mercancía pueda ser legalizada antes de que la DIAN pueda disponer de ella, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 171, en concordancia con el inciso primero del artículo 293 del Decreto 1165 de 2019.

3. El hecho de que la DIAN pueda disponer de la mercancía no constituye una vía de hecho, porque por virtud de la ley, el importador de la mercancía puede nacionalizarla o legalizarla, y para tal efecto, la norma le otorga un tiempo dentro del cual puede hacerlo, lo que significa que depende entonces de la voluntad del dueño perder la mercancía de su propiedad, al quedar a favor de la Nación.

4. Para que ocurra el abandono legal de una mercancía, no se requiere adelantar un procedimiento especial para declararla, sino que opera de pleno derecho.

Por tanto y teniendo en cuenta que el abandono legal conceptualmente no comporta ni configura los elementos de una confiscación o expropiación de mercancías, se concluye que las inmunidades de que trata el numeral 3 del artículo 4 de la ley 29 de 1988 otorgadas al Centro Internacional de la Agricultura Tropical, CIAT, no comprenden el concepto de abandono legal previsto en los artículos 3 y 171 del Decreto 1165 de 2019.

Por lo tanto, en el evento en que se presenten los presupuestos legales respecto de las mercancías que vienen consignadas en el documento de transporte a nombre de la citada entidad e ingresan a su depósito privado, habilitado por la DIAN, operará el abandono legal”. (Subrayado fuera de texto)

3. Retención Administrativa o Judicial Provisional.

En el literal b) del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 29 de 1988 también se contempla como inmunidad: “(…) Serán también inmunes a cualquier forma de retención administrativa o judicial provisional, excepto en la medida que ellos puedan ser necesario en relación con la prevención e investigación de accidentes en que se vean involucrados vehículos automotores pertenecientes al CIAT o conducidos en su nombre”. (Negrilla fuera de texto)

Por lo anterior, el peticionario solicita se analicen los conceptos de retención administrativa o judicial provisional con el fin de establecer si procede esta inmunidad frente a la figura del abandono legal.

Al respecto, este Despacho considera que la naturaleza de la figura del abandono legal fue debidamente definida en el Oficio No. 902152 de 2022 con fundamento en las sentencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional:

(i) 25 de marzo de 2010, Sala Primera del Consejo de Estado, M.P. María Claudia Rojas Lasso, Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00184-01;

(ii) Corte Constitucional, T-754/03 y C-674 de 1999.

Por lo tanto, se reiteran las conclusiones a las que se llegó en el Oficio No. 902152 referido sobre la figura del abandono legal:

- Para que ocurra el abandono legal, no se requiere adelantar un procedimiento especial o actuación administrativa, este opera de pleno derecho cuando el importador deja vencer el termino legal establecido para obtener el levante de la mercancía con la presentación de una declaración de importación y el pago de los tributos aduaneros, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 171 del Decreto 1165 de 2019 y los bienes pasan a favor de la Nación.

- La ocurrencia del abandono se da por la negligencia del importador para (i) no obtener el levante de los bienes dentro de los términos y condiciones establecidos en el artículo 171 del Decreto 1165 de 2019 y (ii) presentar la declaración de legalización antes de que la DIAN pueda disponer de ella, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 171, en concordancia con el inciso primero del artículo 293 del Decreto 1165 de 2019.

De acuerdo con lo anterior, el abandono legal de las mercancías no se origina por la retención administrativa o retención judicial provisional, sino que opera de manera automática porque la norma aduanera así lo dispone, sin que haya necesidad de adelantar una actuación administrativa para declararla. Por consiguiente, el abandono legal no hace parte de las inmunidades de retención administrativa o judicial de que trata el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 29 de 1988.

4. Literal d) del numeral 5 del artículo 4 de la Ley 29 de 1988.

El peticionario solicita se analice el literal d) del numeral 5 del artículo 4 de la Ley 29 de 1988, toda vez que allí se establece un proceso especial y eficaz para la importación de los vehículos del CIAT y protege a estos bienes de cualquier tipo de medida que afecte su titularidad.

Sobre la interpretación del literal referido este Despacho ya se había pronunciado en los Oficios Nos. 009825 y 060992 ambos del 2011.

Si bien en el Oficio No. 009825 de 2011 fue analizada la inviabilidad jurídica de aceptar el formato Acta de Entrega (documento de carácter particular) para amparar el ingreso de mercancías diferentes a vehículos como documento asimilable a la declaración de importación, no es menos cierto que la interpretación efectuada en el citado oficio se predica para todo tipo de mercancía, incluyendo a los vehículos importados por el CIAT.

Con el oficio 009825 de 2011 este Despacho precisó lo siguiente sobre la aplicación del literal d) del numeral 5 del artículo 4 de la Ley 29 de 1988:

“(…) del contenido de la norma citada no se infiere que se excluya de la presentación de la declaración de importación a los entes relacionados en el convenio y tanto la normatividad aduanera como la doctrina jurídica vigentes consagran su presentación con carácter obligatorio para amparar la legal introducción de una mercancía”.

Por su parte, con el Oficio 060992 de 2011, este Despacho añadió lo siguiente:

“Nótese que el segundo inciso del literal d) hace referencia específica a la licencia previa, manifestando que esta no se requerirá en las importaciones efectuadas por el CIAT, bastando la presentación del conocimiento de embarque como único documento necesario para presentar a las autoridades aduaneras al llegar las mercancías a puerto colombiano.

En este contexto, constituye un imperativo ineludible recordar que la licencia previa es un documento soporte de la declaración de importación de obligatoria presentación ante la autoridad aduanera cuando se importen bienes en que se solicite exención de gravámenes arancelarios y para la importación de mercancía usada, imperfecta, reparada, reconstruida o restaurada, entre otras.

Es pues a esta licencia previa a la que se refiere la norma transcrita; razón por la cual, en la importación de mercancía exonerada de derechos de aduana por parte del CIAT no se exigirá licencia previa, bastando la presentación del documento de embarque.

El documento de embarque no es otra cosa que el documento que el transportador expide como certificación de que ha tomado a su cargo la mercancía para entregarla, contra la presentación del mismo en el punto de destino, a quien figure como consignatario de esta o a quien la haya adquirido por endoso, como constancia del flete convenido y como representativo del contrato de fletamento en ciertos casos.

Así las cosas, al exonerarse al Centro Internacional de agricultura Tropical, CIAT, de presentar licencia previa bastando con la presentación del conocimiento de embarque, se cumple con el propósito normativo de facilitar las importaciones referidas en el pluricitado Convenio.

Pero la exoneración en la presentación de la licencia previa no puede en forma alguna extenderse a la dispensa en la presentación de la declaración de importación respectiva; no solo porque el convenio no lo señala expresamente sino porque estos son dos documentos totalmente diferentes, siendo el primero un documento soporte de la segunda.

En consecuencia, no puede manifestarse válidamente que el artículo cuatro, numeral 5, literal d), del Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Centro Internacional de Agricultura Tropical, CIAT, aprobado mediante Ley 29 del 18 de marzo de 1988, exonera al CIAT de presentar declaración de importación respecto de bienes consignados a su nombre.

Así las cosas, para efectos de la obtención del levante de mercancía importada a nombre del Centro Internacional de Agricultura Tropical, CIAT, habrá que darse cumplimiento a la normatividad aduanera vigente en materia de presentación de la declaración de importación bajo la modalidad que corresponda, para lo cual no se exigirá la presentación de la licencia previa, bastando la presentación del conocimiento de embarque, tal como establece al efecto el artículo cuatro, numeral 5, literal d), del Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Centro Internacional de Agricultura Tropical, CIAT.

(…)

El Decreto 2148 de 1991, por el cual se establecen las normas aplicables a la importación de vehículos automóviles equipajes y menajes que realicen las embajadas o sedes oficiales, los agentes diplomáticos, consulares y de organismos internacionales acreditados en el país y los funcionarios colombianos que regresan al termino de su misión, establece de manera específica en los artículos 9 y 10 la obligación de los citados beneficiarios de presentar declaración de importación bajo la modalidad de franquicia, razón por la cual no hay fundamento legal para afirmar la posibilidad de efectuar importaciones bajo el régimen del referido decreto sin la presentación de declaración de importación”.

Ahora bien, respecto de las importaciones de vehículos automotores, el numeral 5 del artículo 4 de la Ley 29 de 1988 establece que les aplicará lo dispuesto a los vehículos importados por las Misiones Técnicas del Decreto 232 de 1967, hoy Decreto 2148 de 1991.

Para tal efecto, como medida de facilitación y con fundamento en el artículo 9 del Decreto 2148 de 1991, para la importación de vehículos solo se exigirá el aforo documental con el reconocimiento externo de los bultos, salvo cuando se presente una duda justificada respecto a la naturaleza de la mercancía importada.

Finalmente, con el Oficio 902152 - int 335 del 17 de marzo de 2022 esta entidad también se pronunció sobre la aplicación del literal d) del numeral 5 del artículo 4 de la Ley 29 de 1988, al señalar que:

“Mediante los Oficios Nos. 009825 y 060992 de 2011, este Despacho precisó la aplicación de la normas aduaneras a los trámites adelantados por la CIAT, en los que se concluyen que para obtener el levante de las mercancías que ingresan al país consignadas a nombre de dicha entidad, se debe presentar declaración de importación toda vez que el numeral 5 del artículo 4 del Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Centro Internacional de Agricultura Tropical, CIAT, aprobado mediante la Ley 29 de 1988, no lo exonera de cumplir con tal obligación aduanera.

Igualmente, mediante el Oficio No.009825 de 2011 quedó claro que para que la CIAT pueda importar bienes bajo cualquier otra modalidad de importación de las establecidas en el Decreto 2685 de 1999, hoy 1165 de 2019, deberá dar cumplimiento a los requisitos y trámites legales pertinentes”. (Subrayado fuera de texto)

5. Interpretación armónica del literal b) del numeral 3 del artículo 4 y el literal d) del numeral 5 del artículo 4, de la Ley 29 de 1988.

Teniendo en cuenta lo expuesto en el punto 4 de este escrito, al efectuar una interpretación sistemática y armónica del literal b) del numeral 3 del artículo 4 y el literal d) del numeral 5 del artículo 4 de la Ley 29 de 1988, forzoso resulta concluir que:

La facilitación a la que alude el literal d) del numeral 5 del artículo 4 de la Ley 29 de 1998 no es otra que la no exigencia de la licencia previa, cuando a ello hubiere lugar. Lo anterior no implica la inobservancia de los demás requisitos y trámites legales previstos en la norma aduanera para la obtención de la autorización del levante y la presentación de la declaración de importación.

De igual forma, el CIAT también está obligado a observar los artículos 3, 171 y 293 del Decreto 1165 de 2019, en los que se contempla la configuración del abandono legal de las mercancías.

Siendo así, las mercancías almacenadas en el depósito privado habilitado por la DIAN a nombre del CIAT, quedarán en situación de abandono cuando no se obtenga el levante dentro del termino legal establecido en el artículo 171 ibídem, así como la DIAN podrá disponer de ellas cuando no se produzca el rescate en los términos y condiciones señaladas en el parágrafo 1 del citado artículo, en concordancia con el artículo 293 del Decreto 1165 de 2019.

Adicionalmente, así el CIAT ostente la calidad de organismo internacional, solo goza de las inmunidades y privilegios otorgados por la Ley 29 de 1988, como son: la confiscación, expropiación, secuestro, retención administrativa o judicial provisional, y no podrían hacerse extensivos a otros conceptos o figuras que no se encuentran enmarcados en dichos conceptos, como es el caso del abandono legal de las mercancías.

En los anteriores términos se resuelve su solicitud y finalmente le manifestamos que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN-, con el fin de facilitar a los contribuyentes, usuarios y público en general el acceso directo a sus pronunciamientos doctrinarios, ha publicado en su página de internet www.dian.gov.co, la base de conceptos en materia tributaria, aduanera y cambiaria expedidos desde el año 2001, la cual se puede ingresar por el ícono de “Normatividad” –“Doctrina”, dando click en el link “Doctrina Dirección de Gestión Jurídica”.