Concepto 37 de 2005 DIAN

CONCEPTO ADUANERO 37 DE 2005

(Julio 15)

Diario Oficial No. 45.989 de 03 de agosto de 2005

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN -

AREA: Aduanera

Señor

DIEGO RENGIFO GARCIA

Subdirector Comercio Exterior

Carrera 8 número 6-64, Piso 4o

Bogotá, D. C.

Ref.: Consulta radicada bajo el número 000267 de20/04/2005.

De conformidad con el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999 y el artículo 2° de la Resolución 5467 del 15 de junio de 2001, esta División es competente para absolver de manera general las consultas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas aduaneras y cambiarias de carácter nacional. En este sentido se emite el presente concepto.

Tema Aduanas.

Descriptores Importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación-exportación.

Importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital - Terminación de la modalidad.

Fuentes formales Decreto 2685 de 1999, artículos 170 y siguientes.

Resolución 1860 de 1999 del Instituto Colombiano de Comercio Exterior.

PROBLEMA JURIDICO:

¿A partir de qué momento se inicia el cómputo del término otorgado a los usuarios de los programas de los sistemas especiales de importación-exportación para que modifiquen la declaración de importación temporal para perfeccionamiento activo a importación ordinaria a efectos de dar por terminada la modalidad?

TESIS JURIDICA:

El término otorgado a los usuarios de los programas de los sistemas especiales de importación-exportación para que modifiquen la declaración de importación temporal para perfeccionamiento activo a importación ordinaria a efectos de dar por terminada la modalidad, se contabiliza:

1. A más tardar, a partir del vencimiento de los diez días siguientes a la terminación del trámite de evaluación de los estudios de demostración de cumplimiento de los programas por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, o

2. A más tardar, a partir del vencimiento de los diez días siguientes a la ejecutoria de la Resolución de incumplimiento de los programas proferida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

INTERPRETACION JURIDICA:

El artículo 170 del Decreto 2685 de 1999 prescribe lo siguiente:

"Quienes importen mercancías bajo la modalidad de importación temporal en desarrollo de los Sistemas Especiales de Importación-Exportación, están obligados a demostrar el cumplimiento de los compromisos de exportación dentro de los plazos que el Incomex o la entidad que haga sus veces establezca, a asegurar la debida utilización de dichos bienes; es decir, que no se enajen en, ni se destinen a un fin diferente del autorizado antes de que los bienes se encuentren en libre disposición Y A DEMOSTRAR ANTE EL INCOMEX O LA ENTIDAD QUE HAGA SUS VECES, QUE HAN TERMINADO LA MODALIDAD PARA EFECTOS DE PROCEDER A LA CANCELACION DE LA GARANTIA CORRESPONDIENTE.

Parágrafo. Las personas naturales o jurídicas que obtengan autorización del Incomex o la entidad que haga sus veces, para importar bienes bajo la modalidad de importación temporal en desarrollo de los Sistemas Especiales de Importación-Exportación, deberán constituir a favor de la Nación -Incomex- o la entidad que haga sus veces, una garantía en los términos que se indique CON EL OBJETO DE ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES SEÑALADAS EN EL INCISO ANTERIOR."

Por su parte, los artículos 173 y siguientes ibídem, prescriben la obligación y los términos en que debe surtirse la modificación de la declaración de importación temporal para perfeccionamiento activo cuando se determine por el Incomex o la autoridad que haga sus veces, el cumplimiento, el incumplimiento parcial o total con o sin justificación de los respectivos programas, prescribiendo para el efecto la expedición de una certificación en donde se precisen tales circunstancias.

En consonancia con lo anterior, el artículo 171 del Decreto 2685 de 1999 establece el contenido de las certificaciones comentadas precisando lo siguiente:

"Artículo 171. Certificaciones del Incomex o la entidad que haga sus veces.

Las certificaciones que expida el Incomex o la entidad que haga sus veces, sobre cumplimiento o incumplimiento total o parcial de los compromisos de exportación, al amparo de los artículos 173, literal c) y 174 del Decreto-ley 444 de 1967 o sobre justificación de la imposibilidad de cumplir dichos compromisos por terminación anticipada del programa, antes del vencimiento del plazo señalado para el efecto, deberán contener como mínimo la identificación del usuario del programa y de las importaciones que se hubieren presentado y tramitado en relación con dicho programa.

Las certificaciones que expida el Incomex o la entidad que haga sus veces, al amparo de los artículos 172 y 173, literal b) del Decreto-ley 444 de 1967, deberán contener la identificación del usuario del programa y la relación de las importaciones respecto de las cuales se dé el incumplimiento.

Siempre que el Incomex o la entidad que haga sus veces, expida dichas certificaciones, deberá enviar una copia a la Administración de Aduanas con jurisdicción sobre el lugar donde se haya tramitado la importación temporal, dentro de los diez (10) días siguientes a su expedición.

Estas certificaciones constituyen documento soporte de la modificación de la Declaración de Importación temporal y deberán conservarse en los términos del artículo 121 del presente Decreto. Igualmente, estas certificaciones constituyen documento soporte de la Declaración de Exportación de los bienes de capital sometidos a esta modalidad de importación temporal".

De conformidad con la norma transcrita, se deduce claramente lo que debe contener la certificación proferida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, lo cual depende del tipo de programa de que se trate. Asimismo, el término con que cuenta el Incomex o la entidad que haga sus veces para remitir la certificación a la Administración correspondiente de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, pero, lo que no prescribe la norma, es a partir de qué momento y hasta qué momento el Ministerio de Comercio tiene la obligación de proferir la respectiva certificación.

En aras de dar claridad sobre el particular, este Despacho se remite a las disposiciones que regulan el procedimiento de demostración y verificación de los compromisos de exportación, concretamente a la Resolución 1860 de 1999 y las normas que la han modificado, dado que constituyen la normatividad vigente a aplicar de manera sistemática con las disposiciones del Decreto 2685 de 1999.

De conformidad con dicha regulación, a los usuarios de los programas de los sistemas especiales se les otorga un plazo para demostrar el cumplimiento de los programas, así como se les informa sobre los requisitos que debe contener el estudio de demostración del cumplimiento de las obligaciones adquiridas, el cual, una vez presentado en debida forma, es objeto de verificación por parte de la Dirección General de Comercio Exterior.

De dicha verificación, la autoridad competente puede determinar el incumplimiento en los programas de materias primas e insumos y en los de bienes de capital y repuestos, en los términos previstos en los artículos 36 y 37 de la Resolución 1860 de 1999, profiriendo para el efecto la resolución de que trata el artículo 39 ibídem, la cual, una vez en firme, debe ser remitida por el Grupo de Programas Especiales a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a la División de Control y Seguimiento y al Grupo de Cobro Coactivo de la Dirección General de Comercio Exterior, al tenor de lo preceptuado por el artículo 40 ibídem.

Verificadas las normas citadas, se pudo advertir que no hay ninguna norma que prescriba un trámite especial para la expedición de la Certificación de que trata el artículo 171 del Decreto 2685 de 1999, así como tampoco el término para expedirla a efectos de poder precisar a partir de qué momento cuentan los diez (10) para que esta sea remitida a la DIAN.

Así las cosas, este Despacho consideró oportuno plantearle el problema jurídico a la Oficina Jurídica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, consulta que fue absuelta por el Director de Comercio Exterior, mediante Oficio DCE-214 de junio de 2005 precisando lo siguiente respecto a la actividad que desarrolla dicha entidad en torno a las certificaciones:

En primera medida, sobre el término con que cuenta el Grupo de Programas Especiales para proferir la certificación sobre cumplimiento total o parcial de los compromisos de exportación, expresa que dicho grupo emite la certificación "una vez" se surte el trámite de evaluación de los estudios de demostración, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y siguientes de la Resolución 1860 de 1999, modificada por la Resolución 1964 de 2001.

De esta aseveración, lo primero que es dable concluir es que cuando se trata de determinar un CUMPLIMIENTO de los compromisos de los programas, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo profiere una Certificación y como segunda conclusión, que el término para hacerlo es inmediatamente se surte el trámite de evaluación de los estudios de demostración, toda vez que la expresión "una vez" no podría entenderse como un término laxo a favor del Ministerio para proferir dicho documento si este es el resultado del procedimiento previsto en la legislación citada, el cual, una vez iniciado con la presentación del estudio de demostración del cumplimiento de las obligaciones adquiridas, no supera los seis (6) meses, con las contingencias que puedan presentarse.

Tal circunstancia se deriva de lo previsto en los artículos 31, 33 y 34 de la Resolución 1860 de 1999, modificados por los artículos 12, 13 y 14 de la Resolución 1964 de 2001, respectivamente.

Como segunda medida, expresa el señor Director de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que, "advertido el INCUMPLIMIENTO de los compromisos de exportación, se ordena a la dependencia competente hacer efectiva la garantía sobre el 20% del saldo no demostrado o sobre el 50% del mismo en los casos de programas de aplicación simultánea de Sistemas Especiales de Importación-Exportación y Licencia Anual, PARA LO CUAL SE EXPIDE LA RESOLUCION QUE ASI LO ESTABLECE (artículo 34, Resolución 1860 de 1999, modificado por el artículo 14 de la Resolución 1964 de 2001)". (Mayúsculas fuera de texto).

A renglón seguido y aunque la pregunta se concretaba a que se precise el fundamento legal que faculta al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, concretamente al grupo de Programas Especiales para proferir certificaciones tiempo después de la ejecutoria de la resolución anteriormente comentada, el Director General de Comercio Exterior precisa que el fundamento legal para expedir certificaciones "ejecutoriado el acto administrativo de incumplimiento" es el artículo 171 del Decreto 2685 de 1999, toda vez que las resoluciones, a diferencia de las certificaciones, no constituyen documento soporte de la Declaración de Importación.

Sobre el particular, este Despacho no disiente, pero es claro que la respuesta no es concreta como sí lo fue para el caso de los programas cumplidos, en cuanto se precisó que el término es "una vez" surtido el trámite de evaluación de los estudios de demostración.

En consecuencia, ante la falta de concreción de la respuesta frente a la pregunta planteada sobre el término con que cuenta el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para proferir la certificación una vez ejecutoriada la resolución que decreta el incumplimiento del programa y considerando que persevera la inquietud sobre el vacío normativo que fundamenta el problema jurídico planteado, este Despacho entra a resolver la inquietud haciendo uso de las herramientas de la hermenéutica jurídica.

En efecto, acudiendo a los métodos de interpretación teleológico y finalista, este Despacho considera que, la razón de ser del artículo 171 del Decreto 2685 de 1999 al prescribir la expedición de una Certificación por parte del Incomex o la autoridad que haga sus veces, sobre cumplimiento o incumplimiento de los programas, es el conocimiento que debe tener la DIAN sobre el hecho acontecido a efectos precisamente de aplicar los términos a que hacen alusión los artículos 173 y siguientes del Decreto 2685 de 1999.

Esta finalidad se ve reflejada claramente en el caso de cumplimiento de los compromisos, tal como también lo precisara el señor Director de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por cuanto tal como se comentó anteriormente, para efectos de cancelar la garantía otorgada por los usuarios, -hecho que sólo procede, como lo precisa el artículo 170 del Decreto 2685 de 1999, cuando se acredite ante el Incomex o la autoridad que haga sus veces, la terminación de la modalidad ante la DIAN-, el artículo 27 de la Resolución 1860 de 1999 prescribe que la División de Control y Seguimiento remitirá copia a la DIAN del oficio mediante el cual declara el cumplimiento de los compromisos de exportación y que por su parte el usuario deberá proceder a la terminación del Régimen de Importación Temporal para perfeccionamiento activo mediante la reexportación o la declaración de importación ordinaria para la libre disposición dentro del territorio nacional de los biene s internados, de conformidad con las normas vigentes sobre la materia, surtido lo cual, remitirá a la División de Control y Seguimiento las pruebas documentales de tales hechos, para disponer la cancelación de la garantía global de cumplimiento, con lo cual se infiere que, decretado el cumplimiento, surge el deber para el Ministerio de Comercio, de proferir la certificación y para el usuario del programa, el de modificar la modalidad, lo que también implica que, a contrario sensu, cuando se decreta un incumplimiento, surge el mismo deber para el Ministerio y para el usuario.

Por lo tanto, aplicando un principio de hermenéutica jurídica que prescribe que donde existan las mismas razones de hecho, se aplican las mismas razones de derecho, resulta viable concluir que "una vez" o inmediatamente quede ejecutoriada la resolución de incumplimiento, surge la obligación del Grupo de Programas Especiales de proferir la certificación correspondiente, la cual será remitida a más tardar, dentro de los diez (10) días siguientes a su expedición, lo cual nos lleva a concluir que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en aras de la seguridad jurídica y del derecho de defensa de los administrados, está en el deber de ejercer sus facultades de fiscalización, una vez vencidos los términos de que tratan los artículos 173 y siguientes del Decreto 2685 de 1999, contados, si no a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria del acto administrativo que declara el incumplimiento de los compromisos de exportación, como se precisó en el Problema Jurídico número 2 del Concepto Jurídico 048 de 2003, al menos a más tardar, a partir del vencimiento de los diez días siguientes a la ejecutoria de la resolución de incumplimiento de los programas proferida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, tiempo que, por estar consagrado en la legislación, se considera suficiente y razonable para que dicha entidad no solo profiera la certificación, sino para que también la remita a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Por lo tanto y como corolario de todo lo expuesto, este Despacho concluye que el término otorgado a los usuarios de los programas de los sistemas especiales de importación-exportación para que modifique la declaración de importación temporal para perfeccionamiento activo a importación ordinaria a efectos de dar por terminada la importación temporal, se contabiliza:

1. A más tardar, a partir del vencimiento de los diez días siguientes a la terminación del trámite de evaluación de los estudios de demostración de cumplimiento de los programas por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, o

2. A más tardar, a partir del vencimiento de los diez días siguientes a la ejecutoria de la Resolución de incumplimiento de los programas proferida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

En los anteriores términos se revoca el Problema Jurídico número 2 del Concepto 048 de 2003.

Atentamente,

CAMILO ANDRÉS RODRÍGUEZ VARGAS,

Jefe Oficina Jurídica.