Concepto 335 de 2024 DIAN
(Aduanero) (Int 130) Reconsideración de los Oficios 015001 (interno 1206) de agosto 3 de 2017 y 000326 de enero 5 de 2018
Texto del documento
CONCEPTO 000335 int 130 DE 2024
(enero 25)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
<Publicado en la página web de la DIAN: 20 de febrero de 2024>
DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Unidad Informática de Doctrina
Area del Derecho
Aduanero
Banco de Datos
Aduanas
Este Despacho es competente para absolver las peticiones de reconsideración de conceptos expedidos por la Subdirección de Normativa y Doctrina[1]
Mediante el radicado de la referencia el peticionario solicita la reconsideración de los Oficios 015001 - interno 1206 de agosto 3 de 2017 y 000326 de enero 5 de 2018.
Argumenta que se incurrió en error al haberse reconocido la aplicación de la sanción de que trataba el numeral 1.2.1. del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999 aun cuando el transportador - dentro del término legal- presentaba el informe de inconsistencias mediante el cual se corregían irregularidades, como el hecho de haber encontrado documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga.
Esto, teniendo en cuenta que, a la luz de los artículos 96, 98 y 99 del mismo Decreto 2685 y de la Resolución 4240 de 2000 (mientras estuvieron vigentes), el transportador estaba facultado para subsanar las inconsistencias derivadas de la transmisión errónea de los datos del manifiesto de carga y de los documentos de transporte no relacionados en el mismo manifiesto y con ello se cumplía con la presentación de la mercancía ante la Autoridad Aduanera, motivo por el cual no se estaba en presencia de una infracción aduanera.
Por último, agrega que existen "numerosos antecedentes jurisprudenciales" que soportan lo solicitado, aunque no se tratan de sentencias del Consejo de Estado.
En el Oficio 015001 - interno 1206 de 2017[2] se concluyó que la infracción prevista en el numeral 1.2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999 se configuraba cuando no se entregaba a la DIAN "en las condiciones de tiempo, modo y lugar pr vistas en el artículo 96 del Decreto 2685 (...) los documentos de transporte que adicionan el manifiesto de carga, aun cuando éstos se adicionen con el informe de descargue e inconsistencias de que trata el artículo 98 ibidem" (subrayado fuera de texto).
Por su parte, habiéndose solicitado su reconsideración, en el Oficio 000326 de 2018 se reiteró la interpretación plasmada en el anterior pronunciamiento, así:
Obsérvese que la conducta sancionable no tipifica el hecho de si el transportador presentó el informe de descargue e inconsistencias para adicionar el manifiesto de carga en las condiciones del artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, sino el incumplimiento de la obligación que tiene todo transportador internacional de: “Entregar a través de los servicios informáticos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la información a que hacen referencia los artículos 94 94-1 del presente decreto en la forma y oportunidad prevista en el artículo 96 del presente decreto", prevista en el literal c) del artículo 104 del Decreto 2685 de 1999.
Por tanto, con la aplicación de la infracción administrativa prevista en el numeral 1.2.1 del artículo 487 del Decreto 2685 de 1999 no se está (sic) violando el principio de legalidad toda vez existe plena " certidumbre normativa previa", no solamente sobre la configuración de la infracción antes de ser impuesta, sino también de la norma sustantiva en la que la misma se fundamenta. (Subrayado fuera de texto)
Sobre el particular, previo a exponer sus consideraciones, esta Dirección analizará la solicitud de reconsideración respecto de las disposiciones del Decreto 2685 de 1999, normativa que sirvió de sustento para los pronunciamientos objeto de disenso y si bien a la fecha no se encuentra vigente, la mayoría de sus disposiciones se encuentren reproducidas en los Decretos 1165 de 2019 y 920 de 2023 así:
| CONTENIDO | DECRETO 2685 DE 1999 | DECRETO 1165 DE 2019 | DECRETO LEY 920 DE 2023 |
| Entrega de la información de los documentos de viaje | Art. 96 | Art. 147 | N.A. |
| Obligaciones del transportador | Lit. c, Art. 104 | Num.3, Art. 159 | N.A. |
| Obligaciones del agente de car a | Lit. a, Art. 105 | Num. 1, Art. 161 | N.A. |
| Infracciones aduaneras de los transportadores y sanciones aplicables. | Num. 1.2.1., Art. 497 | Num. 1.2.1, Art. 636 | Num. 1.2.1, Art. 50 |
| Infracciones aduaneras de los agentes de carga sanciones aplicables. | Num. 2.1, Art. 498 Num. 1.3, Art. 502 | Num. 2.1, Art. 637 Num. 1, Art. 647 | Num. 3.3., Art. 51 Num. 1, Art. 69 |
| Causal de aprehensión | |||
| Informe de descargue e inconsistencias | Art. 98 | Art 151 | N.A. |
| Obligaciones del transportador. Presentación del informe de descargue inconsistencias | Lit. g, Art. 104 | Num. 7, Art. 159 | N.A. |
| Obligaciones del agente de carga. Presentación del informe de descargue e inconsistencias. | Lit. b, Art. 105 | Num. 2, Art. 161 | |
| Infracciones de los transportadores. | Num. 1.2.2., Art. 497 | Num. 1.2.2, Art. 636 | Num. 1.3.3, Art. 50 |
| Infracciones de los a entes de car a. | Num. 2.2, Art. 498 | Num. 2.1, Art. 637 | Num. 2.1, Art. 51 |
| Causal de aprehensión | Num. 1.4, Art. 502 | Num. 1, Art. 647 | Num. 1, Art. 69 |
| Justificación de excesos o sobrantes y faltantes o defectos. | Art, 99 | Art. 152 | |
| Obligaciones del transportador. Obligación de justificar las inconsistencias del informe de descargue e inconsistencias. | Lit. h, Art. 104 | Num. 8, Art. 159 | N.A. |
| Obligaciones del agente de carga. Obligación de justificar las inconsistencias del informe de descargue e inconsistencias. | Lit. c., Art. 105 | Num. 3, Art. 161 | N.A. |
| . Infracciones de los transportadores. | Num. 1.2.4, Art. 497 | Num.1.2.4, Art. 636 | Num. 1.3.5, Art. 50 |
| Infracciones de los a entes de car a. | Num. 2.4, Art. 498 | Num. 2.4, Art. 637 | Num. 2.3, Art. 51 |
| Causal de aprehensión | Num. 1.5, Art. 502 | Num. 1 Art. 647 | Num. 1, Art. 69 |
Nótese como las distintas normas se han mantenido en el tiempo sin sufrir modificación alguna. Esto muestra la importancia que tiene para la administración aduanera que el transportador y el agente de carga suministren la información en los momentos y en las condiciones que lo determina la regulación aduanera, de tal forma que se demuestre la legal introducción de la mercancía al territorio aduanero nacional.
Ahora bien, las obligaciones del transportador y del agente de carga en esta etapa de carga y de los Decretos 1165 y sus consecuencias jurídicas en vigencia del Decreto 2685 de 1999 y de los Decretos 1165 de 2019 y 920 de 2023.
I. Respecto a las obligaciones se observa lo siguiente:
(i) Los transportadores y agentes de carga son usuarios aduaneros que cumplen una labor fundamental en la operación logística ya que son los encargados de presentar la información del manifiesto de carga y de los documentos del transporte que ampararán las mercancías que ingresan al territorio aduanero nacional. La existencia y entrega oportuna de estos documentos hacen que la mercancía se tenga como presentada. Así, al tratarse de actividades que impactan el correcto ejercicio de la función aduanera, se exige de estos usuarios un máximo de diligencia y cuidado.
(ii) Los transportadores y agentes de carga son quienes deben cumplir con las diferentes obligaciones que se requieren para adelantar cada una de las etapas que tienen un objetivo y una finalidad distintas en el proceso de carga. Para mayor ilustración se presenta el siguiente cuadro:
| Obligaciones en el proceso de carga | Finalidad normativa |
| Art. 96, Dec. 2685 de 1999. Lit. c), Art. 104, Dec. 2685 de 1999. Presentación anticipada de la información del manifiesto de carga y documentos de transporte. | Garantizar la presentación anticipada de la información del manifiesto de carga y de los documentos de transporte que ampararan la carga que arribe al TAN entendiéndose presentada al omento de su llegada. El cumplimiento de esta obligación marca el inicio del proceso logístico de importación y sirve para dar por presentada inicialmente la carga. De igual manera, activa el sistema de riesgos de la entidad para ejercer de manera óptima el control de la operación. Al estar presentada la mercancía, no se activa la causal de aprehensión prevista en el numeral del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999. |
| Art. 98 Dec. 2685 de 1999. Lit. g), Art. 104, Dec. 2685 de 1999. Presentación del | Garantizar que dentro del término previsto se informe la carga efectivamente descargada y las inconsistencias encontradas entre la información presentada y la carga realmente recibida que impliquen sobrantes o faltantes en el número de bultos, o documentos no relacionados en el manifiesto de carga. |
| informe de descargue e inconsistencias. | El cumplimiento de esta obligación permite que al reportar esas inconsistencias no se genere una aprehensión de la carga, medida que afecta directamente al importador y que Ia autoridad aduanera pueda realizar un seguimiento de la información inconsistente. Como es posible ver, esta es una garantía para los importadores y un control para la administración aduanera. |
| Art. 99, Dec. 2685 de 1999. Art. 104 literal h) presentación de la justificación de las inconsistencias. | Garantizar que dentro del término previsto se justifiquen con los documentos correspondientes, las inconsistencias presentadas en el informe de descargue e inconsistencias sobre excesos, sobrantes, faltantes o defectos, para que no se genere la aprehensión de la mercancía. |
| El cumplimiento de esta obligación permite que la administración aduanera acepte la justificación presentada previa la verificación de los documentos allegados y no se aprehenda la mercancía. |
Como es posible ver, en el proceso de carga existen diferentes etapas de acuerdo con el proceso logístico y en cada una, se configura una obligación que responde a una finalidad particular. Así, en cada oportunidad, el no suministro de la información acarrea diferentes consecuencias tanto para los usuarios como para la administración por lo que las sanciones son independientes.
II. Frente a los incumplimientos de las obligaciones:
| Obligaciones transportador y del agente de carga en el Dec, 2685 de 1999 | Consecuencias del incumplimiento Infracción y causales de aprehensión |
| Art. 96. Entrega de la información de los documentos de viaje. En el caso del modo de transporte aéreo, el transportador, deberá entregar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través de los servicios informáticos electrónicos, la información del manifiesto de carga, de los documentos de transporte, de los documentos consolidadores, y de los documentos hijos, con una anticipación mínima de tres (3) horas antes de la llegada del medio de transporte. (...) La información de los documentos de viaje entregada a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá ser corregida, modificada por el transportador o el agente de carga internacional, según el caso, antes de presentarse el aviso de llegada del medio de transporte al territorio aduanero nacional. Igualmente, y dentro del mismo término, casos excepcionales, se podrán presentar adiciones de documentos de transporte, de acuerdo al reglamento que para tal efecto establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Art. 104 Literal C | Infracción: Art. 497. 1.2.1 No entregar a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en las condiciones de tiempo: modo y lugar previstas en el artículo 96 del presente decreto, la información del manifiesto de carga o los documentos que lo adicionen, modifiquen o corrijan y de los documentos de transporte. Causal de aprehensión. 1.3 Art. 502, Dec. 2685 de 1999. Cuando las mercancías lleguen al territorio aduanero nacional sin que se haya entregado la información del manifiesto de carga, y sin que se haya entregado la información de los documentos de transporte, los documentos master y consolidadores a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, antes de presentarse el aviso de llegada del medio de transporte al territorio aduanero nacional. |
| Artículo 98. Informe de descargue e inconsistencias. El transportador respecto de la carga relacionada en el manifiesto de carga, deberá informar a la autoridad aduanera a través de los servicios informáticos electrónicos los datos relacionados con la carga efectivamente descargada. Si se detectan inconsistencias entre la carga manifestada la efectivamente descargada que impliquen sobrantes o faltantes en el número de bultos, exceso o defecto en el peso si se trata de mercancía a granel, o documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de car a; el transportador deberá registrarlas en este mismo informe. Lit., Art. 104. | Infracción Artículo 497 No. 1.2.2. No presentar el informe de descargue o no reportar a la Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales, los sobrantes o faltantes detectados en el número de bultos o el exceso o defecto en el peso en el caso de mercancía a granel, o documentos no relacionados en el manifiesto de carga, en las condiciones de tiempo, modo y lugar previstas en el artículo 98 de este decreto." Causal de aprehensión.No. 1.4 Art. 502 D2685 de 1999. Cuando el transportador o el agente de carga internacional no informe a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 98 del presente decreto, acerca de los sobrantes detectados en el número de bultos o sobre el exceso en el peso si se trata de mercancía a granel, respecto de lo consignado en el manifiesto de carga o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen;o no informe sobre el ingreso de carga aparada en documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga. |
| Artículo 99. Justificación de excesos y sobrantes y faltantes o defectos. Cuando en el informe de descargue, se registren diferencias entre la carga manifestada o la carga consolidada y la efectivamente descargada, el transportador o loa agentes de carga internacional, según sea el caso, disponen de cinco días contados a partir de la presentación de dicho informe, para entregar los documentos que justifiquen el exceso o sobrante y el faltante o defecto detectado o para justificar la llegada de las mercancía soportada en documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga o de los dos meses para demostrar la llegada de la mercancía en un embarque posterior. (…) Art. 104 Literal h. | Infracción Art. 497 No. 1.2.4. No entregar en el término previsto en el artículo 99 del presente decreto los documentos que justifiquen el exceso o sobrante y faltante o defecto detectado o la llegada de mercáncasi soportadas en documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga. Causal de aprehensión. No. 1.5 Art. 502 D 2685 de 1999 Cuando el transportador o el agente de carga internacional no entregue dentro de la oportunidad legal los documentos de transporte que justifiquen las inconsistencias informadas a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los casos de sobrantes en el número de bultos o exceso en el peso de la mercancía a granel respecto de lo consignado en el manifiesto de carga o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen; o en los casos de mercancía soportada en documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga. |
De las anteriores disposiciones se observa:
i) Las infracciones son las consecuencias de que el transportador incumpla con su conducta sus obligaciones sustanciales.
ii) La aprehensión de las mercancías es una medida cautelar que marca el inicio del proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía. Este proceso puede culminar con el decomiso o la entrega de la mercancía o con la continuidad del trámite aduanero.
iii) Ahora bien, el incumplimiento de las obligaciones por parte del transportador tiene las siguientes consecuencias:
a). Puede ser objeto de sanciones pecuniarias (multas) por su incumplimiento.
b). La La situación jurídica de las mercancías debe ser resuelta por lo que, si se configura una causal de aprehensión, estas pueden ser aprehendidas en perjuicio del importador.
iv) En el presente caso, cuando el transportador o agente de carga:
a) Incumple con la obligación prevista en el artículo 96[3] del Decreto 2685 de 1999 sucede lo siguiente:
i. Se materializa la infracción prevista en el numeral 1 1.2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999[4], y
ii. La mercancía se tiene como no presentada incursa en causal de aprehensión prevista en el numeral 1.3 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.
b) Cumple con la obligación prevista en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999 sucede:
i. No se materializa la infracción del numeral 1.2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999.
ii. La mercancía se considera como presentada.
c) Si el transportador nota sobrantes o faltantes o excesos o defectos o documentos no relacionados en el manifiesto de carga al momento del descargue, está en obligación de presentar el informe de descargue e inconsistencias (Art. 98, Dec. 2685 de 1999). En este caso:
i. Si el transportador incumple esta obligación:
1. Se materializa la infracción del numeral 1.2.2 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999.
2. La mercancía objeto de inconsistencia queda incursa en la causal de aprehensión del numeral 1.4 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.
ii. Si el transportador cumple con esta obligación:
1. No se materializa la infracción del numeral 1.2.2. del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999. Nótese que al hacer este reporte, no se subsana la infracción del numeral 1.2.1. del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999.
2. La mercancía no está incursa en causal de aprehensión.
d) Una vez se ha presentado el informe de descargue e inconsistencias, el transportador o agente de carga, está en la obligación de justificar tales inconsistencias (Art. 99, Dec. 2685 de 1999). En este caso:
i. Si el transportador no justifica las inconsistencias:
1. Se materializa la infracción del numeral 1.2.4 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999.
2. La mercancía no queda incursa en una causal de aprehensión.
v) De las anteriores premisas, es evidente, que la presentación del informe del descargue e inconsistencias y su posterior justificación, no subsana en si mismo un hecho irregular, simplemente lo pone en conocimiento de la autoridad aduanera y en consecuencia la norma le genera una consecuencia favorable para el importador, que es evitar la aprehensión de la mercancía.
vi) El transportador y el agente de carga, de acuerdo al rol determinante que cumplen en el proceso de carga y deben cumplir con todas y cada una de las obligaciones a plenitud y se les exige el máximo nivel de diligencia pues son los únicos que adelantan esta labor que soporta la legal introducción de la mercancía al país.
vii) Aceptar la posición del solicitante, implica restar valor e incluso eliminar la exigencia y aplicación de la etapa de presentación anticipada de la información de los manifiestos de carga y de los documentos de transporte dentro de los términos y condiciones, ya que con su entendimiento, en caso de incumplimiento de esa obligación nunca se configuraría la infracción, por que se cumplió con la siguiente obligación que es la de reportar las inconsistencias, siendo completamente diferentes, con objetivos y consecuencias jurídicas independientes.
Finalmente, en lo relativo a los "numerosos antecedentes jurisprudenciales" que -valga insistir- no corresponden a fallos del Consejo de Estado, este Despacho no está obligado a atenderlos, en la medida que, retomando, lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto de diciembre 10 de 2013, Radicación No. 1100103-06-000-2013-00502-00(2177), en la Circular DIAN 10 de 2022[5] se indica que:
i) Las autoridades administrativas están obligadas a observar las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en las que se han interpretado las normas aplicables al caso concreto:
(...)
ii) El deber de observar las interpretaciones hechas por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado como debido proceso y del administrativas; por tanto, administrativas:
iii) El deber de motivación adecuada de los actos administrativo (artículos 29 C.P. y 42 CPACA) conlleva para las autoridades administrativas la o ligación de considerar expresamente no sólo la normatividad aplicable al caso concreto, sino también jurisprudencia de los órganos de cierre en que dichas normas se han interpretado: (Subrayado fuera de texto)
Por las razones expuestas, se complementan los Oficios 015001 - interno 1206 de agosto 3 de 2017 y 000326 de enero 5 de 2018 y se hacen extensivos a lo previsto en los Decretos 1165 de 2019 y 920 de 2023.
En los anteriores términos se absuelve su petición y se recuerda que la normativa, jurisprudencia y doctrina en materia tributaria, aduanera y de fiscalización cambiaria, en lo de competencia de esta Entidad, puede consultarse en el normograma DIAN: https://normoqrama.dian.gov.co/dian/.
1. Cfr. numeral 20 del artículo 55 del Decreto 1742 de 2020.
2. Se consulta sí (sic) se configura la infracción del numeral 1.2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, cuando una vez finalizado el descargue de una mercancía, el transportador en el modo aéreo, detecta documentos de transportes no relacionados en el manifiesto de carga, y no adicionados dentro de la oportunidad prevista en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, pero sí reportados en el informe de descargue e inconsistencias en el término y oportunidad del artículo 98 ibidem.
(…)
Como quedo (sic) visto en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, antes de dar el aviso del medio de llegada del transporte, el transportador puede adicionar documentos de transporte no incluidos en el manifiesto de carga. El artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, también contempla que en el informe de descargué e inconsistencias también se da otra oportunidad al transportador para adicionar los documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga siempre y cuando se acrediten una de las razones que el artículo 99 ibidem califica como aceptables como son: el hecho de que la carga este destinada a otro lugar o se haya cargado en el último momento o cuando se trate de carga consolidada el agente de carga internacional no haya contado con la información de su cargue al medio de transporte.
No obstante que los artículos 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999 regulan lo referente a la modificación del manifiesto de carga con la adición de nuevos documentos de transporte en los términos y condiciones establecidos en dichas normas, el parágrafo 3 del artículo 61 de la Resolución 4240 de 2000 lo condiciona a que dichos documentos de transporte que se adicionan debieron haber sido presentados a la autoridad aduanera a través de los servicios informáticos electrónicos de la DIAN antes de que el transportador informe el aviso de llegada.
(…)
Adicionalmente, el inciso 4 del artículo 62 de la Resolución 4240 de 2000 reitera lo anterior al señalar que: “…las adiciones de documentos de transporte contempladas en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, se podrán presentar antes del aviso de llegada del medio de transporte. Esta información deberá presentarse a través de los servicios informáticos electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales". (Subrayado fuera de texto)