Concepto 112 de 2002 DIAN

CONCEPTO ADUANERO 112 DE 2002

(agosto 16)

Diario Oficial No. 44.916, de 29 de agosto de 2002

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN -

Bogotá, D. C.

Señora

ADRIANA MARCELA CONTRERAS

Avenida 0 número 7-62

Cúcuta, Norte de Santander

Referencia: Consulta radicada con el número 001362 de enero 9 de 2001

De conformidad con el numeral 7 del artículo 11 del Decreto 1265 de 1999, en concordancia con el literal b) del artículo 2o. de la Resolución 5467 de 2001, esta División está facultada para absolver en forma general las consultas que se formulen sobre interpretación y aplicación general de las normas en materia aduanera, de comercio exterior y de control de cambios en lo de competencia de la Entidad, razón por la cual su consulta se absolverá con carácter general.

Tema: Aduanero

Descriptores: Internación Temporal de Vehículos.

Aplicación de la ley en el tiempo-favorabilidad-ultractividad

Fuentes Formales: Artículo 29 de la Carta Política, artículos 44 y 45 de la Ley 153 de 1887, Decreto 1944 de 1984, Decreto 2666 de 1984, Decreto 2274 y 2352 de 1989, Decreto-ley 051 de 1987, Decreto 1750 de 1991, literal c) del artículo 46 del Decreto 1909 de 1992, artículo 24 de la Ley 191 y artículo 272 de la Ley 223 de 1995, Ley 633 de 1995, artículo 520 y numerales 1.14 y 1.7 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 modificado por el artículo 48 del Decreto 1232 de 2001, Circular 541 de 1985, Circular 30 de 1996, Resolución 408 de 1992 y artículo 94 de la Resolución 4240 de 2000.

Problema jurídico:

¿Es procedente la aprehensión de vehículos a los cuales se les concedió permiso de superación de jurisdicción de internación temporal cuando no se comunicó a la Administración de Aduanas competente el reingreso del vehículo a la zona de frontera?

Tesis jurídica:

No es procedente la aprehensión de vehículos a los cuales se les concedió permiso de superación de jurisdicción de internación temporal cuando no se comunicó a la Administración de Aduanas competente el reingreso del vehículo a la zona de frontera?

Interpretación jurídica:

El régimen de internación temporal de vehículos ha sido objeto de múltiples reglamentaciones razón por la cual, y para hacer más comprensible el tema, se hará a continuación una remembranza de las normas jurídicas que la han regulado precisando sus alcances y las consecuencias de su incumplimiento.

Como primer antecedente se encuentra el Decreto 1944 de 1984, cuyo artículo 1o. precisaba que los Administradores de Aduana de las Regiones Fronterizas, en donde predomina la costumbre del uso de vehículos automotores y motocicletas con matrícula de países vecinos, en algunos municipios de ciertas y determinadas reg iones fronterizas, podían autorizar a los residentes nacionales o extranjeros la internación temporal a estas regiones de frontera, de los vehículos automotores y motocicletas con matrícula de países vecinos cuando sea solicitada por los residentes, previa comprobación de su domicilio dentro de la respectiva jurisdicción aduanera.

El artículo 4o. ibidem por su parte establecía que los vehículos automotores o motocicletas internados temporalmente y de conformidad con el régimen establecido en el decreto comentado, sólo podían transitar en los Municipios de las Regiones Fronterizas donde impera la citada costumbre1. Pero así mismo precisó, que cuando los nacionales o residentes de los países limítrofes a la jurisdicción aduanera de la aduana que autoriza la internación temporal, desearan un internamiento territorial superior al límite previsto en la citada disposición, debían solicitar el respectivo permiso de internación temporal de acuerdo con las disposiciones aduaneras vigentes.

Por su parte, mediante Circular 541 de junio 26 de 1985, la entonces Dirección General de Aduanas emitió instrucciones a todas las Administraciones del País sobre la aplicación del Decreto 1944 de 1984, precisando sobre la superación de jurisdicción que esta solo podía autorizarse a los vehículos automotores o motocicletas que hubieren legalizado su internación temporal en los términos del Decreto 1944 de 1984 y que por lo tanto podían transitar fuera de los lugares expresamente señalados en la circular, siempre y cuando se ajustaran al régimen de importación temporal, previsto en el numeral 10, artículo 216 del Decreto 2666 de 1984.

El citado artículo del Decreto 2666 de 1984, sin las modificaciones introducidas posteriormente, precisaba los eventos en que puede importarse temporalmente la mercancía a un plazo de seis meses. Particularmente el No. 10 disponía que se podían importar bajo dicha modalidad los automóviles, motocicletas, bicicletas, aeroplanos, dirigibles, cometas, globos, botes y demás vehículos y embarcaciones que se trajeran con fines de turismo o para tomar parte en competencias o exhibiciones autorizadas.

Normalmente la remisión a esta disposición debió dar lugar a la exigencia de una Declaración de Importación Temporal para los vehículos sobre los cuales se requería autorización de superación de jurisdicción. Sin embargo, esta situación no fue objeto de aclaración en su oportunidad y dado que paralelo al sometimiento de los vehículos de turismo a la modalidad de importación temporal a corto plazo, el artículo 225 del Decreto 2666 de 1984 facilitaba la introducción de los mismos con la libreta de paso, con el tríptico o con el documento que para el efecto determinaran los tratados internacionales; se consideró para la época que lo que pretendía la norma era facilitar la salida de los vehículos y en consecuencia, la superación de jurisdicción se autorizó, hasta la expedición de la Ley 633 de 2001, como una importación temporal con un acto administrativo proferido por las Administraciones Aduaneras fronterizas en donde se fijaba el plazo de permanencia en el resto del País y se comprometía al interesado a presentar el vehículo a su reingreso, ante la respectiva Administración.

En cuanto a los incumplimientos de las obligaciones inherentes a esta operación, dado que no estaba expresamente consagrada en las normas aduaneras vigentes para la época, tampoco es pertinente derivar las consecuencias por los mismos. Pero, teniendo en cuenta que con la expedición del Decreto 2274 de octubre 7 de 1989 se facultó a la entonces Dirección de Aduanas para aprehender toda mercancía que se hubiere introducido al territorio nacional sin presentarse o declararse ante las autoridades aduaneras, o introducidas por lugares no habilitados, es claro que si las a utoridades aduaneras encontraban vehículos de placas extranjeras en zonas diferentes a las regiones fronterizas sin la correspondiente Declaración de Importación o con una autorización de superación de jurisdicción cuyos plazos estaban vencidos, podía aprehenderlos y decomisarlos.

Ahora bien, respecto de aquellos vehículos que reingresaron a la zona fronteriza sin dar aviso a las autoridades aduaneras; este Despacho considera que no se configuraba la causal de aprehensión pues estando el vehículo en la zona, el documento que amparaba su legal introducción era el de la autorización de internación temporal. Cosa distinta hubiese ocurrido si el vehículo se hubiese encontrado sin el respectivo documento soporte en el resto del País, como se comentó anteriormente.

Así mismo era improcedente aplicar otro tipo de sanción por cuanto si bien la Circular 541 de 1985 determinó que la superación de jurisdicción debía sujetarse al número 10 del artículo 216 del Decreto 2666 de 1984, el caso es que para tal operación se reitera, no se exigió la presentación de una declaración de importación temporal ni las garantías previstas para este régimen.

Ahora bien, proferidas la Ley 191 del 23 de junio de 1995 y la ley 223 de diciembre 20 del mismo año, debe tenerse en cuenta que si bien estas dos disposiciones autorizan la internación temporal de vehículos, ambas tienen connotaciones un tanto diferentes en los aspectos señalados en el siguiente cuadro:

Ley 191 de 1995, artículo 24 Ley 223 de 1995, artículo 272

El Gobierno Nacional podrá autorizar la El Gobierno Nacional podrá autorizar la

internación temporal de vehículos, internación temporal de vehículos

motocicletas y embarcaciones fluviales automotores, motocicletas y embarcaciones

menores con matrícula del país vecino. fluviales menores con matrícula del país vecino.

La internación se autoriza a los residentes La internación se autoriza a los residentes

en las unidades especiales de desarrollo en los departamentos que tienen zona

fronterizo cuando sea solicitado por estos. de frontera cuando sea solicitado por estos.

Se autoriza previa comprobación Se autoriza previa comprobación

de su domicilio en la respectiva unidad de su domicilio en el respectivo

especial de desarrollo fronterizo. departamento.

Los vehículos automotores, motocicletas Los vehículos automotores, motocicletas

y embarcaciones fluviales menores y embarcaciones fluviales menores

internadas temporalmente sólo podrán internadas temporalmente, sólo podrán

transitar en las jurisdicciones de los circular en el departamento donde está

departamentos de Amazonas, Arauca, ubicada la zona de frontera respectiva,

Cesar, Chocó, Guainía, Guajira, Nariño, es decir en los Departamentos

Norte de Santander, Putumayo, Vaupés de Amazonas, Arauca, Boyacá, Cesar,

y Vichada, dependiendo de la unidad Chocó, Guainía, Guajira, Nariño, Norte

especial de desarrollo fronterizo donde de Santander, Putumayo, Vaupés y Vichada.

haya sido autorizada la respectiva

internación temporal.

Los vehículos automotores, motocicletas Para circular en el resto del territorio

y embarcaciones fluviales menores, de nacional, estos vehículos deberán cumplir

nacionales o residentes de las unidades las disposiciones que regulan

especiales de desarrollo fronterizo, para la importación de este tipo de bienes.

circular en el resto del territorio nacional

deberán someterse a las disposiciones

aduaneras que regulan el régimen de

importación.

Como se puede apreciar, los aspectos resaltados en el cuadro constituyen las diferencias que tiene la Ley 223 de 1995 respecto con lo consagrado en la Ley 191 de 1995.

Aunque la Ley 223 de 1995 resulta ser más amplia y posterior en el tiempo, no puede argumentarse una derogatoria o una modificación a la Ley 191 de 1995, especialmente por cuanto a raíz de la expedición de la Ley 633 de 2001, el artículo 85 dispuso que las unidades especiales de desarrollo fronterizo expedirán la autorización de internación de vehículos a los que se refiere el artículo 24 de la Ley 191 de 1995.

La remisión de esta disposición al artículo 24 de la Ley 191 de 1994 permite inferir que las autoridades locales de las unidades especiales de desarrollo fronterizo pueden autorizar la internación temporal de vehículos para que circulen en los Departamentos donde se encuentran ubicadas las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo que hayan autorizado la respectiva internación temporal.

Sin embargo, como el artículo 24 de la Ley 191 de 1995 supedita la internación temporal a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional fijando condiciones, términos y requisitos que se deben cumplir para el otorgamiento del correspondiente permiso, en tanto la reglamentación no la profiera el Gobierno Nacional, tales internaciones no pueden autorizarse, ni tampoco puede aplicarse el Decreto 1944 de 1984 y la Circular 541 de 1985.

Ahora bien, en cuanto a las internaciones temporales que se surtieron antes de la expedición de la Ley 633 de 1995 y una vez proferida la Ley 223 de 1995, es necesario tener en cuenta que como las internaciones temporales al amparo de dicha Ley también se supeditaron a reglamentación por parte del Gobierno Nacional, aquellas se autorizaron teniendo en cuenta la Circular 30 de 1996 del entonces Director General, en la cual hizo claridad sobre el manejo que se le debía dar a la internación temporal de vehículos en las Administraciones favorecidas por el Decreto 1944 de 1984 y sus Circulares complementarias, mientras se reglamentaba el artículo 272 de la Ley 223 de 19952.

Para el efecto precisó que tales administraciones podían seguir expidiendo tales internaciones, por un término no superior a seis (6) meses, previa comprobación de que se trataba de un vehículo con matrícula del país vecino a la región fronteriza correspondiente, y de que el solicitante fuera residente en el departamento donde se pretende la misma, teniendo este la obligación de anexar a su solicitud de internación los documentos establecidos en la Circular 541 de junio 26 de 1985 y quedando supeditada la ampliación de la misma al cumplimiento de los requisitos y procedimientos que establezca la reglamentación del artículo 272 de la Ley 223 de 1995.

La Circular 30 de 1996, no precisó nada sobre el tema de la superación de jurisdicción pero en la práctica se siguió aplicando el trámite administrativo comentado anteriormente por lo que respecto al mismo, es pertinente reiterar que ante el hallazgo de un vehículo internado al resto del país desde una región fronteriza, sin la declaración de importación correspondiente o transitando una vez vencido el plazo concedido en el acto administrativo de superación de jurisdicción, tanto con fundamento en el artículo 1o. del Decreto 2274 de 1989 como del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 y el artículo 1o. del Decreto 1750 de 1991, era procedente su aprehensión por cambiar la destinación de tales vehículos del lugar o persona a los cuales estaba autorizado.

De encontrarse en la actualidad, un vehículo en la situación comentada, si bien el Decreto 2685 de 1999 en su artículo 502 consagra en el numeral 1.7 como causal de aprehensión la de "cambiar la destinación de mercancía que se encuentre en disposición restringida a lugares, personas o fines distintos a los autorizados", no debe perderse de vista que de conformidad con las reglas de aplicación de la Ley en el tiempo y con el artículo 29 de la Carta Política, "las normas sustantivas pertinentes" a invocar en el proceso de definición de situación jurídica de la mercancía aprehendida, son las preexistentes a la ocurrencia de los hechos.

En efecto, una de las características esenciales de la ley consiste en que rige hacia el futuro y mientras se mantenga vigente. No obstante, al decir de la Corte Suprema de Justicia3 "no siempre las situaciones son tan claras respecto a la ley aplicable, puesto que, en ocasiones, y en razón de la perdurabilidad temporal de algunas relaciones jurídicas, sucede que la ley vigente bajo la cual surgió la situación, es derogada y regulada de otra manera. Tales eventualidades han propiciado la creación de excepciones al principio general de la vigencia de las leyes hacia el futuro, dando paso a las instituciones de la retroactividad y de la ultractividad, de aplicación en materia penal, por expresa disposición constitucional, a través del principio de favorabilidad, de tal manera que la concurrencia de normatividades en una situación iniciada bajo una reglamentación y que debe concluir a la luz de un ordenamiento distinto, se resuelve adoptando la legislación más favorable al procesado"

Tal como lo manifiesta la Corte Suprema en la sentencia aludida, el principio de favorabilidad se consagró en la Constitución Política para ser aplicada al derecho penal y por eso dispuso textualmente en el artículo 29 que "En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.." (negrillas fuera de texto)

Considerando que la consagración del principio al debido proceso, y en especial, el principio de favorabilidad, data de tiempo atrás, su reglamentación bajo la orientación penalista viene estipulada desde 1887, específicamente en la Ley 153 cuyos artículos 44 y 45 limitaron las situaciones jurídicas a las cuales puede aplicarse la favorabilidad así:

"Artículo 44. En materia penal la ley favorable o permisiva prefiere en los juicios a la odiosa o restrictiva, aún cuando aquella sea posterior al tiempo en que se cometió el delito.

Esta regla favorece a los reos condenados que estén sufriendo condena.

Artículo 45. La precedente disposición tiene las siguientes aplicaciones:

La nueva ley que quita explícita o implícitamente el carácter de delito a un hecho que antes lo tenía, envuelve indulto o rehabilitación.

Si la nueva ley minora de un modo fijo la pena que antes era también fija, se declarará la correspondiente rebaja de pena.

Si la nueva ley reduce el máximum de la pena y aumenta el mínimum, se aplicará de las dos leyes la que invoque el interesado.

Si la ley nueva disminuye la pena corporal y aumenta la pecuniaria, prevalecerá sobre la ley antigua.

Los casos dudosos se resolverán por interpretación benigna"

En materia administrativa, la aplicación de los principios penales ha sido debatida muchas veces y es frecuente encontrar sentencias en las que se consagran diferentes posiciones al respecto; unas estipulando su procedencia, otras precisando que no es pertinente4, y una posición ecléctica en la que se ha previsto que sí es viable aplicarlo pero con ciertos matices.

Respecto a esta última posición, y habida cuenta de que en materia aduanera está expresa la consagración del principio de favorabilidad, es menester destacar las razones que se esgrimen para estimar que la aplicación, de los principios propios del derecho penal, son pertinentes en materia administrativa pero con ciertos matices.

Sobre el particular, la Corte Constitucional, en Sentencia C-160 de 1998, M.P. Doctora Carmen Isaza de Gómez, resaltando la sentencia T-145 de 1993, reprodujo el siguiente texto:

"La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías -quedando a salvo su núcleo esencial- en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido".

Se destaca la sentencia en comento por cuanto, no debe perderse de vista que cuando una materia propia del derecho penal se traslada por efecto de la ley a otras ramas como el derecho aduanero, es importante considerar los intereses tutelados cuando se tipifica una infracción administrativa.

En efecto, si bien el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999 consagró el principio de favorabilidad estableciendo que si antes de que la autoridad aduanera emita el acto administrativo que decide de fondo, se expide una norma que favorezca al interesado, la autoridad aduanera debe aplicarla obligatoriamente, aunque no se haya mencionado en la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero; dicho principio debe analizarse respecto de cada caso en particular y siguiendo los lineamientos generales que de conformidad con la ley, permiten aplicarlo.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que parejo al principio de favorabilidad instituido en materia aduanera, la misma normatividad estipuló la aplicación ultractiva de las normas aduaneras que dejaron de regir a partir de la entrada en vigencia del Decreto 2685 de 1999 y respecto de declaraciones presentadas antes del 1o. de julio del año 2000, lo cual conlleva la aplicación extensiva hacia el futuro de normas derogadas, normas que no solo contemplaban determinadas obligaciones, sino también responsabilidades y por supuesto consecuentes sanciones, salvo en este último caso, que en virtud de la aplicación del principio de favorabilidad deban dejar de aplicarse o se deba aplicar la sanción más favorable, dando lugar a la aplicación retroactiva de la norma expedida con posterioridad a los hechos y por supuesto de manera excepcional.

En tal sentido, y considerando que la legislación aduanera no prevé mayores elementos de juicio que nos permitan aplicar la favorabilidad, considera esta oficina procedente acudir a los parámetros generales que en su oportunidad estableció la Ley 153 de 1887 respecto a las situaciones jurídicas a las que puede aplicarse dicho principio:

Así por ejemplo, dice el artículo 45 de la Ley 153 de 1887 que procede la favorabilidad cuando la nueva ley quita explícita o implícitamente el carácter de delito a un hecho que antes lo tenía, favorabilidad que envuelve indulto y rehabilitación.

El indulto y la rehabilitación son términos propios del derecho penal que en síntesis implican perdón y resocialización del sujeto al cual se le iba a imputar una pena.

En materia aduanera, considerando que el bien jurídico tutelado es el orden económico, debe analizarse si a la luz de la nueva normatividad, no obstante la modificación de los trámites aduaneros, de las obligaciones, responsabilidades y sanciones establecidas, la nueva legislación conlleva el ánimo implícito o explícito de dejar de considerar infracción los hechos que por disposición de la anterior normatividad sí lo eran, o estimó darles un tratamiento diferente, y así mismo, si tales normas conllevan el ánimo de entender restaurado el orden económico afectado con la conducta.

Aplicado los principios citados al caso objeto de estudio tenemos que tanto la legislación anterior como la actual, restringen la internación al resto del país de los vehículos internados temporalmente a los Departamentos fronterizos, de tal manera que su introducción al resto del país, sin el acatamiento de los trámites previstos para el efecto, genera el incumplimiento de las normas aduaneras que como se comentó daban y dan lugar a la aprehensión de la mercancía, sin que sea procedente en consecuencia aplicar el principio de favorabilidad.

Sin embargo, lo anterior no obsta y, en aplicación del principio de legalidad, que la situación jurídica se decida considerando las normas sustantivas preexistentes a la ocurrencia de los hechos, porque aún cuando la legislación actual acoja los mismos hechos como constitutivos de aprehensión y decomiso; el fundamento de derecho que sustente la actuación administrativa debe ser el vigente a la ocurrencia de los hechos, pues así como la anterior legislación planteaba unas obligaciones y correlativamente unas sanciones, la vigente también; y mal haría la Administración en proponer una sanción derivada del incumplimiento de normas que para la fecha de la ocurrencia de los hechos no estaban vigentes, no solo porque se puede vulnerar el derecho de defensa, sino también porque aún cuando pueda tener la razón la Administración en cuanto a la infracción cometida por el usuario, por este error técnico, pueden los Tribunales Contencioso Administrativos, fallar a favor del usuario.

Sobre el particular conviene consultar sentencias proferidas por la Corte Constitucional, tal como la Sentencia C-478 de 1998, y las proferidas por el Consejo de Estado tales como, la sentencia del 7 de junio de 1993, y la Sentencia de septiembre 1o. de 2000, expediente número 10046. Esta última en uno de sus apartes manifestó:

"Así mismo, ha sido uniforme y reiterado el criterio de la Sala en el sentido de que en materia de sanciones tributarias, que son normas sustantivas, son aplicables las disposiciones vigentes en la fecha en que se configura el hecho sancionable, en virtud del principio de legalidad que implica que la norma sustancial debe ser preexistente al hecho sancionable.."

Lo anterior implica que si bien, la autoridad aduanera puede aprehender por presunta infracción de las normas aduaneras vigentes invocando las causales de aprehensión previstas en el Artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, de precisarse con el acerbo probatorio que los hechos ocurrieron en vigencia de normas anteriores a este, el Requerimiento Especial Aduanero deberá fundamentarse en las normas preexistentes a los mismos.

REINGRESO DE VEHICULOS A LA ZONA

Ahora bien, en el caso de vehículos que fueron reingresados a la zona sin reportar tal circunstancia a la Administración competente, este Despacho considera que si el vehículo ya se encuentra en la zona fronteriza correspondiente, no habrá lugar a aprehenderlo, si en el momento de encontrar el vehículo reportado por la Administración a las autoridades de policía se encuentra de las zonas de frontera, amparado con una autorización vigente de internación temporal.

Aun cuando se pueda constatar que el interesado no reportó a la Administración de Aduanas competente sobre el reingreso del vehículo a la zona de frontera, dado que no existía un régimen sancionatorio correlativo frente al incumplimiento de esta obligación, no es dable vía doctrina, imputar una sanción o una medida como la aprehensión, no contemplada legalmente para el caso en comento.

Lo anterior no es obstáculo para que las Administraciones competentes sigan informando ante todas las Administraciones de Impuestos y Aduanas o de Aduanas y demás autoridades policiales del País, sobre los vehículos que no reportaron el reingreso a la zona a efectos de que si se encuentra uno de tales vehículos en el resto del país, por fuera de las zonas fronterizas, expirada la autorización de superación de jurisdicción, se aprehendan con fundamento en las causales citadas.

En los anteriores términos se absuelve la consulta.

Cordialmente,

El Jefe División de Normativa y Doctrina Aduanera, Oficina Jurídica, DIAN,

Juan Carlos Ochoa Daza.