SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela No 9459 SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: Fernando Vásquez Botero Radicación No 9459 Acta No 58 Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil tres (2003). Resuelve la Corte la impugnación formulada por GEOVANNYS ESTHER OSORIO MENDEZ contra el fallo de 17 de julio de 2003, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena – Sala Laboral - en el trámite de la tutela que le sigue a los GERENTES NACIONAL Y DEPARTAMENTAL DE LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, GOBERNADOR DE BOLIVAR, ALCALDE MAYOR DE CARTAGENA, DIRECTORES NACIONAL Y REGIONAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, DIRECTORES NACIONAL Y REGIONAL DEL SENA, DIRECTORES NACIONAL Y REGIONAL DEL INURBE, MINISTROS DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, INSTITUTO COLOMBIANO DE FOMENTO INDUSTRIAL (PROGRAMA PROPYME, FINURBANO) y DEFENSOR DEL PUEBLO NACIONAL Y DEPARTAMENTAL.

ANTECEDENTES 1.- Obrando en nombre propio, GEOVANNYS ESTHER OSORIO MENDEZ dirige la presente acción de tutela contra las autoridades y entidades oficiales referenciadas, con el fin de obtener la protección constitucional de sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar, a la vida, dignidad, igualdad, salud, seguridad social, educación, vivienda digna, trabajo, derecho de los niños y acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, para lo cual relató los hechos que a continuación se sintetizan así: Que se vino con su familia del Corregimiento de Hato Nuevo, Municipio del Carmen de Bolivar por presión de grupos alzados que operan en la región, que no los dejaban trabajar y los amenazaban de muerte, por lo que tuvo que abandonar todos sus enseres, no teniendo medios para sobrevivir; que cuando llegaron a Cartagena se refugiaron en una casa de madera ubicada en el sector Víctor Blanco M-192-L5 donde pagaban cuarenta mil pesos; que no tiene trabajo ni casa, sus hijos no estudian porque no dispone de dinero para el pago de matrículas, útiles y uniformes y por escasez de cupos escolares, no tienen asistencia en salud y casi todos los días no tienen para comer; que han acudido a la Red de Solidaridad Social de Cartagena, donde no se les ha prestado ninguna ayuda, con el pretexto de que no hay plata, a pesar de que tienen derecho a atención humanitaria de emergencia en los primeros tres meses y aún tres meses más; que además tienen derecho a un proceso de restablecimiento, a un proyecto productivo por grupo familiar, a atención en salud, a subsidio de vivienda, a capacitación y organización social, a cupos para sus hijos que estén dentro de los programas de bienestar familiar (art. 17 ley 387 de 1997); que en la Red de Solidaridad Social les aconsejan regresar a sus tierras; que la asistencia en salud que se les ha prestado es pésima, pues no cuentan con un adecuado chequeo por parte de especialistas ni se les practica exámenes de diagnóstico para detectar sus enfermedades, amén de que no se les suministra medicamentos por cuanto en la farmacia se argumenta que la Red de Solidaridad no está pagando las medicinas; que a los post operatorios tampoco tienen acceso, como igualmente, nada se ha hecho en materia de programas productivos que les permita trabajar; que los derechos de los niños son los más vulnerados debido a que sus condiciones de nutrición son pésimas, ya que la Red de Solidaridad Social no les ha suministrado los alimentos necesarios para una buena dieta y tampoco se han creado los programas que permitan a sus hijos vincularse a estudiar.

Con base en lo narrado implora lo siguiente: Que se ordene: al Alcalde Mayor de Cartagena amparar el derecho a la vida y la salud, tanto personal como de su núcleo familiar, incluyéndolos en el sistema de seguridad social a través del SISBEN del Distrito de Cartagena y afiliarlos a una ARS que les preste los servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios, odontológicos y psicológicos integrales, así como el suministro de medicamentos POS y no POS de acuerdo con lo previsto en la ley 100 de 1993; al Director del I.C.B.F. de Cartagena, que con recursos del bienestar familiar nacional incluya a los niños de su grupo familiar en los programas que les corresponde de acuerdo con sus edades (hogares comunitarios, atención complementaria, etc.); a los Directores Nacional y Regional de la Red de Solidaridad Social, iniciar las gestiones de rigor para obtener los recursos destinados a un proyecto productivo para ella y su familia, en la cuantía que determina la ley 387 de 1997 y previa asesoría en la elaboración del proyecto; a los Directores Nacional y Regional del SENA darles prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos desplazados por la violencia, incluyéndolos en los programas de capacitación técnica que se impartan y que tengan relación con el proyecto productivo que escojan; al Director Nacional del I.F.I. a través de los programas de PROPYME y FINURBANO, que le otorgue una línea especial de crédito para el desarrollo de micro empresas y proyectos productivos de acuerdo con la presente ley; al Director Nacional de la Red de Solidaridad Social, Ministro de Educación, Gobernador del Departamento de Bolivar y Alcalde Distrital de Cartagena, que elaboren un plan para proveer todos los cupos de preescolar y básica primaria y secundaria que requieren para sus hijos menores durante el presente año y los siguientes, sin costos de ninguna índole y sin exigir los documentos que se requieren para este evento; a los Gerentes Nacional y Regional del INURBE que le aprueben un subsidio para vivienda hasta por 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes; al Alcalde Distrital de Cartagena, que la incluya en un plan de vivienda de interés social y, por último, al Defensor Nacional de Pueblo, que ejerza una vigilancia especial para que las autoridades entuteladas cumplan el fallo de tutela (fls. 4 y 5). 2.- El Tribunal Superior de Cartagena avocó el trámite de la tutela mediante auto calendado el 4 de julio último y dispuso notificar la decisión a las autoridades accionadas para que ejerzan el derecho de defensa (fls.15 y 16).

En ejercicio del derecho de réplica, las siguientes autoridades dieron respuesta a la tutela así: El Director Regional del INURBE informó que a partir del 10 de marzo de 2003 el Gobierno expidió el Decreto 554 en el cual se establece que es una entidad en liquidación y que por tanto, en ningún caso, podrá asignar subsidios de vivienda de interés social, los cuales, en adelante, serán otorgados por el Fondo Nacional de Vivienda creado por el Decreto 555 de 10 de mayo de 2003; que por ello se debe enervar al INURBE de la presente acción (fl. 17).

La Gobernación del Departamento manifestó su oposición a las aspiraciones del actor, por cuanto de los hechos descritos en la solicitud de tutela no resultan cargos contra el Departamento, simplemente se solicita que se elabore un plan para proveer todos los cupos de preescolar, básica primaria y secundaria que la accionante requiere para sus hijos este año y los venideros, para lo cual el Distrito de Cartagena tiene implementado un sistema de educación gratuita, el cual funge como receptor de población desplazada; finalmente señala que los hechos de la acción de tutela deben ser probados, lo que no hizo la quejosa (fls. 18 al 23 y 26 al 31).

El Director del I.C.B.F., Regional Bolivar explicó que la ley 418 de 1997 prorrogada por la ley 548 de 1999 consagra unos instrumentos en los que ordena que el I.C.B.F., en desarrollo de sus programas preventivos y de protección, preste asistencia a los menores de edad que hayan quedado sin familia o que participen en el conflicto armado interno; que igualmente la ley 387 de 1987 adopta medidas para la protección del desplazado forzoso; que en esos programas y proyectos pueden ubicarse los tres menores que hacen parte del grupo familiar de la accionante, teniendo en cuenta la edad y el sector donde se encuentra residenciada la familia; que en este orden de ideas a la interesada le corresponde dirigirse al Centro Zonal Sur Occidental del I.C.B.F., Regional Bolivar, ubicado en la urbanización Santa Lucía, manzana F, lote 30, teléfono 6530765, donde, una vez solicitado el servicio, el profesional competente de esa unidad de atención procederá a brindar la debida orientación y ubicación según el caso (fls. 37 al 39).

El Defensor del Pueblo, Regional Bolivar, señaló que de acuerdo con la solicitud de tutela, no se infiere omisión imputable a esa Defensoría por lo que considera que el actor realiza una indebida constitución del legítimo contradictorio; que en aras de velar por el cumplimiento del fallo de tutela, esa dependencia estará presta a orientar al accionante en la utilización de los mecanismos para la protección de los derechos humanos, teniendo en cuenta que de acuerdo con el Decreto 2591 de 1991, el cumplimiento del fallo corresponde, en principio, al juez del conocimiento de la acción (fls. 40 y 41).

El Presidente del I.F.I. señaló que ha dado cumplimiento estricto a la ley 387 de 1997 en cuanto al expreso mandato de su aparte correspondiente; que la situación actual del Instituto hace imposible el desarrollo a plenitud de las actividades de apoyo a la población desplazada, pues realizada la cesión de activos, pasivos y contratos a BANCOLDEX, los objetivos señalados en la ley y en los estatutos del IFI pierden su razón de ser y como resultado de dicha operación resulta inminente la declaratoria de disolución y liquidación de la entidad, cuya consecuencia lógica es la imposibilidad de realizar los actos comprendidos dentro del objeto social (fls. 43 al 46).

La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red de Solidaridad Social informó que este organismo no es ejecutor de los programas con destino a la población desplazada, sino coordinador de la asistencia legal y humanitaria ante las distintas entidades que tienen a su cargo prestar asistencia a dicha población; que la Red de Solidaridad Social adelantó un estudio de los hechos que ocasionaron el desplazamiento de la señora OSORIO MENDEZ y aparece incluida con su grupo familiar en el Registro Unico de Población desplazada por la violencia desde el 05/10/01 por cuanto se hace beneficiaria de lo establecido en la ley 387 de 1997 y su decreto reglamentario 2569 de 2000; en cuanto a la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, la Unidad Territorial Bolivar no encontró registrada ninguna solicitud hecha por la accionante, no siendo procedente por ello imputar responsabilidad alguna a la Red de Solidaridad, ya que ésta no puede actuar de oficio suplantando el querer de la actora; que por ello se le recomienda acercarse a la Unidad Territorial de Bolivar para que presente la solicitud pertinente de entrega de la ayuda humanitaria, la cual se hará cumpliendo el turno de la respectiva radicación; que una vez inscrita se le brindó toda la información correspondiente sobre el procedimiento a seguir para los trámites pertinentes ante las entidades que conforman el sistema y las instituciones que prestan los servicios de salud y educación; que si el accionante desea obtener cupos escolares y proyecto productivo, debe dirigirse ante las entidades competentes, que son las Secretarías de Educación Departamental y/o Municipal I.F.I. y FINAGRO (proyecto productivo), pues la única función de la Red de Solidaridad en estos temas es certificar por cualquier medio, la condición de desplazado de la persona que desea acceder a dichos beneficios; que la vivienda la venía atendiendo el INURBE mediante el subsidio correspondiente, pero que como dicha entidad esta en liquidación, compete adelantar tal programa al Fondo Nacional de Vivienda “FONVIVIENDA”, de conformidad con el Decreto 555 de 2003.

Por último informa, que la Red como entidad coordinadora y no ejecutora del sistema, no es la competente en la prestación del servicio de salud, el cual debe prestarse a través de las Secretarías Departamental y/o Municipal de salud. Pide que se desestimen las súplicas de esta acción en cuanto a la Red de Solidaridad Social se refiere, por cuanto no ha vulnerado ni amenazado derechos fundamentales del accionante y su núcleo familiar (ver folios 48 al 59).

El Secretario General de la Alcaldía Distrital de Cartagena destaca en cuanto a los hechos, que ninguno le consta y que se atiene a lo que resulte probado. En lo que atañe al informe solicitado por el tribunal, dice que el accionante no se encuentra inscrito en la base de datos del SISBEN, por lo que debe acudir a los centros de atención en las Gerencias Comuneras para que solicite la visita de evaluación socio económica con el fin de obtener su inscripción en el SISBEN, pues este es un procedimiento que se adelanta a petición de parte y no de oficio; que en materia de ayuda humanitaria el Distrito de Cartagena ha venido realizando eficientes gestiones para la consecución de recursos que le permitan prestarla a los desplazados; que en materia de educación, el Distrito de Cartagena adelantó todos los mecanismos de captación estudiantil, especialmente para la protección de la población más vulnerable (sisbenizados de los niveles 1 y 2, desplazados, insolvencia económica demostrada); que el quejoso no se encuentra inscrito en el registro de postulante para acceder a ninguno de los programas de vivienda que adelanta el Distrito a través de CORVIVIENDA.

Solicita que sean desestimadas las peticiones de la tutela por carecer de fundamento legal y de hecho, y por cuanto la Alcaldía Distrital de Cartagena no ha vulnerado ni amenazado derecho fundamental alguno del accionante (fls. 68 al 73). De igual manera, el Director del SENA, Regional Bolivar indicó cuales son lo requisitos para ingresar a la formación de aprendizaje; que esa entidad confirma con la Red de Solidaridad las solicitudes presentadas por los aspirantes desplazados y luego les asigna dicha condición dentro del proceso de ingreso; que el Sena está presto a atender y a facilitar el acceso a la población desplazada por la violencia a los diferentes programas de formación profesional y capacitación técnica y se les invita para que se presente a los procesos de selección de los mismos.

Como complemento de lo anterior, la Directora de Empleo del SENA señala que en la tutela se observa que los accionantes en ningún momento demandan a esa entidad por acción u omisión de sus deberes legales para con la población desplazada; que no es interés del SENA eludir su responsabilidad pide que se notifique a la accionante con el objeto de que se acerque al Centro del SENA más cercano a su domicilio con el fin de realizar registro de sus datos personales para ofrecerle los servicios correspondientes.

Pide no tutelar los derechos de la accionante respecto de esa entidad, por cuanto, como lo anotó, no ha violado ningún derecho fundamental de ésta y su grupo familiar (fls 153 y 154). El Ministro de Hacienda y Crédito Público destacó que ese Ministerio no tiene a su cargo directo la población desplazada por violencia y que, quien pide el amparo, no ha planteado solicitud alguna a esa entidad, cuya función, en lo que atañe a este tema, es situar de manera global los recursos, lo que ha venido haciendo, sin que le competa girar partidas para gastos específicos; que es la Red de Solidaridad la encargada de ordenarlos, para lo cual expide actos administrativos de distribución y priorización de su presupuesto, debiendo atender sus funciones con los gastos de inversión ordinaria; que con tal fin el Congreso Nacional le asignó $ 57.255.0 millones de pesos en la vigencia de 2001, suma que fue girada a través del programa anual mensualizado de caja –PAC- y se debieron ejecutar por la entidad responsable de la atención inmediata a la población desplazada; para la vigencia 2002 se apropiaron recursos en cuantía de $ 41.373.5. con el mismo fin, y para la presente vigencia por valor de $ 27.877.5 millones.

Pide que se declare improcedente la acción de tutela respecto del Ministerio que representa por cuanto el mismo ha dado cumplimiento a la función que por la Constitución y la Ley le corresponde en este caso, como es el giro de recursos a la Red de Solidaridad Social, en lo cual el Ministerio de Hacienda ha sido especialmente diligente (folios156 al 159).

Por último, la Coordinadora del Grupo de Procesos Judiciales del Ministerio de Educación Nacional, también manifestó su oposición a que prosperen las peticiones de la actora por cuanto ese Ministerio no es el competente para atender los requerimientos de ésta (fls. 165 y 166). LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Mediante la sentencia impugnada el Tribunal Superior de Cartagena negó la tutela solicitada.

Destacó la corporación que si bien está reconocida la calidad de desplazados de la accionante y su grupo familiar, de las pruebas arrimadas al plenario no se advierte vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo se demanda, ya que no se acreditó por parte de la quejosa, que se hubiera acercado a reclamar de las entidades accionadas la ayuda humanitaria o colaboración que mediante la tutela solicita, camino que, en sentir de la Sala, debió seguir antes de acudir a esta instancia (fls. 138 al 143).

La decisión del Tribunal fue impugnada por la accionante mediante escrito visible a folios 145 al 152, en el cual reitera la protección de sus derechos fundamentales y de sus hijos, por cuanto, a su juicio, han sido violados por los organismos oficiales demandados. SE CONSIDERA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, otorga facultad a cualquier persona para acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de estirpe constitucional, por vulneración o amenaza de ellos ante las acciones u omisiones de una autoridad pública o de particulares en los casos expresos que prevé el art. 42 del Decreto 2591 de 1991.

De otro lado, esta acción solo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, a menos que exista, probadamente, un perjuicio irremediable que haga imperioso el amparo constitucional como mecanismo transitorio. Desde que fue instituida esta figura en el artículo 86 de la Constitución Política, se ha sostenido que uno de sus caracteres esenciales es el de la subsidiariedad, lo que significa que la acción de tutela no constituye un dispositivo paralelo o alternativo, ni complementario, para alcanzar la protección de los derechos, existiendo otra vía judicial idónea para controvertirlos y hacerlos valer.

De las pruebas recogidas en el presente caso, colige la Sala, que razones valederas tuvo el Tribunal para negar la tutela solicitada por la señora OSORIO MENDEZ en nombre propio y en el de su núcleo familiar. En efecto, las entidades que conforman el sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia, y que figuran como accionadas, de manera especial, la Red de Solidaridad Social, la Gobernación del Departamento de Bolivar, el Municipio de Cartagena, el I.C.B.F., el SENA y el INURBE, han expresado su interés en prestarle la colaboración y asistencia del caso a la accionante y su grupo familiar, una vez ésta eleve las correspondientes peticiones, pues a excepción de la Red de Solidaridad Social, las demás entidades afirman en sus respectivos informes, que aquella no se ha presentado a solicitar los servicios que le pueden ofrecer en calidad de desplazada por la violencia, por lo que no puede predicarse entonces de tales entidades, que hayan violado alguno de los derechos fundamentales a que se alude en el escrito introductorio.

Es preciso señalar que la accionante tiene derecho a solicitar a CORVIVIENDA los respectivos formularios y recibir información sobre los requisitos para acceder a los subsidios de vivienda de interés social, como también dirigirse a los diferentes organismos de capacitación, estatales o no, que ofrezcan programas de capacitación a población desplazada de la ciudad, para que se les asigne cupos educativos previa solicitud.

Observa la Sala que para obtener los servicios de vivienda y educación en estos casos, existe un procedimiento establecido para que, quienes se encuentran inscritos como desplazados por la violencia, tengan derecho a acceder a los planes especiales de vivienda organizados por el INURBE, hoy por CORVIVIENDA y a los cupos educativos que ofrece el Ministerio del ramo, lo cual permite inferir, que estos servicios no son prestados de manera automática, aunque no existe prueba en el expediente en el sentido de que al accionante y su familia, a pesar de haber cumplido los trámites pertinentes, se les haya negado y, por ende, que se les haya violado los derechos fundamentales reseñados en el escrito de tutela.

Lo que se percibe entonces de las pruebas recogidas, es que la interesada no ha puesto todo su empeño para reclamar de las distintas entidades que conforman el sistema nacional para la atención integral de la población desplazada por la violencia los beneficios que genera esa condición, los cuales, de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, son asumidos por el Estado dentro de sus posibilidades económicas, es decir, teniendo en cuenta las necesidades del ingente número de desplazados que tiene el país como consecuencia de la violencia. Es por lo demás cierto, que el interesado cuenta con otro medio de defensa judicial para hacer valer sus derechos y los de su grupo familiar, como es la acción de cumplimiento a que se refiere el artículo 33 de la ley 387 de 1997.

Por último, tal como lo destacó esta Sala en providencia del 14 de agosto del año que avanza, expediente 8017, la acción de tutela no fue instituida por el Constituyente “como mecanismo o medio para alterar el orden de las instituciones estatales en lo que hace a la distribución interna de su competencia y funciones de forma que no es admisible reclamar que se le ordene por esta vía a la Red de Solidaridad Social llevar a cabo los proyectos humanitarios integrales de los actores pues estas decisiones escapan a la órbita y fines de la tutela”.

Lo dicho es suficiente para confirmar el fallo impugnado, y así se procederá. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA GERMÁN G. VALDÉS SÁNCHEZ ISAURA VARGAS DIAZ LAURA MARGARITA MANOTAS GONZÁLEZ Secretaria 1 13