SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela No 9374 SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: Fernando Vásquez Botero Radicación No 9374 Acta No 56 Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil tres (2003). Resuelve la Corte la impugnación formulada por DANIVEL RODRIGUEZ AMARANTO contra el fallo de 8 de julio de 2003, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena – Sala Laboral - en el trámite de la tutela que le sigue a los GERENTES NACIONAL Y DEPARTAMENTAL DE LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, GOBERNADOR DE BOLIVAR, ALCALDE MAYOR DE CARTAGENA, DIRECTORES NACIONAL Y REGIONAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, DIRECTORES NACIONAL Y REGIONAL DEL SENA, DIRECTORES NACIONAL Y REGIONAL DEL INURBE, MINISTROS DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, INSTITUTO COLOMBIANO DE FOMENTO INDUSTRIAL (PROGRAMA PROPYME, FINURBANO) y DEFENSOR DEL PUEBLO NACIONAL Y DEPARTAMENTAL.
ANTECEDENTES 1.- DANIVEL RODRIGUEZ AMARANTO dirige la presente acción de tutela contra las autoridades antes referenciadas, con el fin de obtener la protección constitucional de sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar, a la vida, dignidad, igualdad, salud, seguridad social, educación, vivienda digna, trabajo, derecho de los niños y acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, para lo cual relató los hechos que a continuación se sintetizan así: Que salió con su familia de la finca Hondana de Sabana Sucre, corregimiento del Municipio de San Onofre por presión de grupos alzados en armas y por el asesinato de su padre el día 17 de agosto de 2000 por parte del grupo que opera en esa región; que él y su esposa trabajaban la agricultura y viven con sus cinco hijos menores; que cuando llegaron a Cartagena se ubicaron en una vivienda del barrio el Pozón, sector los Angeles, la cual requiere de mejoras; que no tiene trabajo, sus hijos no estudian por no disponer de dinero para el pago de matrículas, útiles y uniformes y por escasez de cupos escolares, no tienen asistencia en salud y están en un sitio donde los servicios públicos son demasiado costosos; que han acudido a la Red de Solidaridad Social de Cartagena, donde no se les ha prestado ninguna ayuda, con el pretexto de que no hay plata, a pesar de que tienen derecho a atención humanitaria de emergencia en los primeros tres meses y aún tres meses más; que además tienen derecho a un proceso de restablecimiento, a un proyecto productivo por grupo familiar, a atención en salud, a subsidio de vivienda, a capacitación y organización social, a cupos para sus hijos que estén dentro de los programas de bienestar familiar (art. 17 ley 387 de 1997); que en la Red de Solidaridad Social les aconsejan regresar a sus tierras, los discriminan por ser desplazados y los tratan como si fueran delincuentes de otro país; que al llegar a Cartagena hicieron esfuerzos para lograr que el Gobierno cumpliera sus compromisos, recibiendo la ayuda humanitaria de emergencia que manda la ley en cita, y luego de transcurridos tres meses, han venido insistiendo en su reubicación y estabilización socio económica, toda vez que no existen condiciones para su retorno a sus comunidades de origen.
Con base en lo narrado implora lo siguiente: Que se ordene al Alcalde Mayor de Cartagena amparar el derecho a la vida y la salud, tanto personal como de su núcleo familiar, incluyéndolos en el sistema de seguridad social a través del SISBEN del Distrito de Cartagena y afiliarlos a una ARS que les preste los servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios, odontológicos y psicológicos integrales, así como el suministro de medicamentos POS y no POS; al Director del I.C.B.F. de Cartagena, que con recursos del bienestar familiar nacional incluya a los niños de su grupo familiar en los programas que les corresponde de acuerdo con sus edades (hogares comunitarios, atención complementaria, etc.); a los Directores Nacional y Regional de la Red de Solidaridad Social, iniciar las gestiones de rigor para obtener los recursos destinados a un proyecto productivo para él y su familia, en la cuantía que determina la ley 387 de 1997 y previa asesoría en la elaboración del proyecto; a los Directores Nacional y Regional del SENA darles prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos desplazados por la violencia, incluyéndolos en los programas de capacitación técnica que se impartan y que tengan relación con el proyecto productivo que escojamos; al Director Nacional del I.F.I. a través de los programas de PROPYME y FINURBANO, que le otorgue una línea especial de crédito para el desarrollo de micro empresas y proyectos productivos de acuerdo con la presente ley; al Director Nacional de la Red de Solidaridad Social, Ministro de Educación, Gobernador del Departamento de Bolivar y Alcalde Distrital de Cartagena, que elaboren un plan para proveer todos los cupos de preescolar y básica primaria y secundaria que requieren para sus hijos menores durante el presente año y los siguientes, sin costos de ninguna índole y sin exigir los documentos que se requieren para este evento; a los Gerentes Nacional y Regional del INURBE que le aprueben un subsidio para vivienda hasta por 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes; al Alcalde Distrital de Cartagena, que lo incluya en un plan de vivienda de interés social y, por último, al Defensor Nacional de Pueblo, que ejerza una vigilancia especial para que las autoridades entuteladas cumplan el fallo de tutela. 2.- El Tribunal Superior de Cartagena avocó el trámite de la tutela mediante auto calendado el 24 de junio último y dispuso notificar la decisión a las autoridades accionadas para que ejerzan el derecho de defensa (fls. 14 y 15).
En ejercicio del derecho de réplica, las siguientes autoridades dieron respuesta a la tutela así: El Defensor del Pueblo, Regional Bolivar, señala que de acuerdo con la solicitud de tutela, no se infiere omisión imputable a esa Defensoría por lo que considera que el actor realiza una indebida constitución del legítimo contradictor; que en aras de velar por el cumplimiento del fallo de tutela, esa dependencia estará presta a orientar al accionante en la utilización de los mecanismos para la protección de los derechos humanos, teniendo en cuenta que de acuerdo con el Decreto 2591 de 1991, el cumplimiento del fallo corresponde, en principio, al juez del conocimiento de la acción (fls 16 y 17).
El Secretario General de la Alcaldía Distrital de Cartagena destaca en cuanto a los hechos, que ninguno le consta y que se atiene a lo que resulte probado. En lo que atañe al informe solicitado por el tribunal, dice que el accionante se encuentra inscrito en la base de datos del SISBEN con el carnet No 00816038, pero que hasta la fecha no ha retirado dicho documento que lo acredita como beneficiario del sistema; que en materia de educación, el Distrito de Cartagena adelantó todos los mecanismos de captación estudiantil, especialmente para la protección de la población más vulnerable (sisbenizados de los niveles 1 y 2, desplazados, insolvencia económica demostrada), y si el accionante no acudió a las instancias oficiales para la obtención de un cupo oficial o privado para sus hijos, pagado con recursos estatales, no es responsabilidad del Estado como tal, ya que de acuerdo con la Constitución, la educación es una responsabilidad compartida entre el Estado, la sociedad y la familia.
Agrega, que el quejoso no se encuentra inscrito en el registro de postulante para acceder a ninguno de los programas de vivienda que adelanta el Distrito a través de CONVIVIENDA. Solicita que sean desestimadas las peticiones de la tutela por carecer de fundamento legal y de hecho, y por cuanto la Alcaldía Distrital de Cartagena no ha vulnerado ni amenazado derecho fundamental alguno del accionante (fls. 18 al 23).
El Ministro de Hacienda y Crédito Público destacó que ese Ministerio no tiene a su cargo directo la población desplazada por violencia y que, quien pide el amparo, no ha planteado solicitud alguna a esa entidad, cuya función, en lo que atañe a este tema, es situar de manera global los recursos, lo que ha venido haciendo, sin que le competa girar partidas para gastos específicos; que es la Red de Solidaridad la encargada de ordenarlos, para lo cual expide actos administrativos de distribución y priorización de su presupuesto, debiendo atender sus funciones con los gastos de inversión ordinaria; que con tal fin el Congreso Nacional le asignó $ 57.255.0 millones de pesos en la vigencia de 2001, suma que fue girada a través del programa anual mensualizado de caja –PAC- y se debieron ejecutar por la entidad responsable de la atención inmediata a la población desplazada; para la vigencia 2002 se apropiaron recursos en cuantía de $ 41.373.5. con el mismo fin, y para la presente vigencia por valor de $ 27.877.5 millones (folios 158 al 161).
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red de Solidaridad Social informó que este organismo no es ejecutor de los programas con destino a la población desplazada, sino coordinador de la asistencia legal y humanitaria ante las distintas entidades que tienen a su cargo prestar asistencia a dicha población; que si el accionante desea obtener cupos escolares y proyecto productivo, debe dirigirse ante las entidades competentes, que son las Secretarías de Educación Departamental y/o Municipal I.F.I. y FINAGRO (proyecto productivo), pues la única función de la Red de Solidaridad en estos temas es certificar por cualquier medio, la condición de desplazado de la persona que desea acceder a dichos beneficios; que la vivienda la venía atendiendo el INURBE mediante el subsidio correspondiente, pero que como dicha entidad esta en liquidación, compete adelantar tal programa al Fondo Nacional de Vivienda “FONVIVIENDA”, de conformidad con el Decreto 555 de 2003.
Por último informa, que la Red como entidad coordinadora y no ejecutora del sistema, no es la competente en la prestación del servicio de salud, el cual debe prestarse a través de las Secretarías Departamental y/o Municipal de salud. Pide que se desestimen las súplicas de esta acción en cuanto a la Red de Solidaridad Social se refiere, por cuanto no ha vulnerado ni amenazado derechos fundamentales del accionante y su núcleo familiar (folios 98 al 110).
El Coordinador de la Unidad Territorial Bolivar de la Red de Solidaridad Social, certificó que DANIVEL RODRIGUEZ AMARANTO se encuentra inscrito en el registro único nacional de población desplazada desde el 27 de marzo de 2001, figurando dentro del núcleo familiar de la declaración de la señora OFELIA AMARANTO CHIQUILLO, conformado, según su propia versión, por 32 personas, entre las cuales se relacionan DANIELA SAN MARTIN CORTES Y HERILIN SOFÍA RODRÍGUEZ SANMARTIN; que de conformidad con la ley 387 de 1997, han obtenido beneficios en salud, ayuda humanitaria así: 28.02.2001: un mercado familiar y un kit de aseo, 03.05.2001: segunda entrega de asistencia alimentaria y un kit de aseo, 06.06.2001: tercera y última entrega de asistencia alimentaria.
En cuanto al subsidio de vivienda se les ha recomendado acercarse a CORVIVIENDA e INURBE a solicitar los respectivos formularios y recibir información sobre los requisitos para acceder a tales subsidios; que también se les ha indicado que se acerquen a los diferentes organismos de capacitación, estatales o no, que ofrezcan programas de capacitación a población desplazada de la ciudad, para que se les asigne cupos educativos previa solicitud en la UAO (fls. 115 y 116).
El Director del I.C.B.F., Regional Bolivar informó que la ley 418 de 1997 prorrogada por la ley 548 de 1999 consagra unos instrumentos en los que ordena que el I.C.B.F., en desarrollo de sus programas preventivos y de protección, preste asistencia a los menores de edad que hayan quedado sin familia o que participen en el conflicto armado interno; que igualmente la ley 387 de 1987 adopta medidas para la protección del desplazado forzoso; que en esos programas y proyectos pueden ubicarse los menores que hacen parte del grupo familiar del accionante, teniendo en cuenta la edad y el sector donde se encuentra residenciada la familia; que en este orden de ideas al interesado le corresponde dirigirse al Centro Zonal Sur Occidental del I.C.B.F., Regional Bolivar, ubicado en la urbanización Santa Lucía, manzana F, lote 30, teléfono 6530765, donde, una vez solicitado el servicio, el profesional competente de esa unidad de atención procederá a brindar la debida orientación y ubicación según el caso (fls 120 y 121).
La Gobernación del Departamento también manifestó su oposición a las aspiraciones del actor, por cuanto de los hechos descritos en la solicitud de tutela no resultan cargos contra el Departamento, simplemente se solicita que se elabore un plan para proveer todos los cupos de preescolar, básica primaria y secundaria que la accionante requiere para sus hijos este año y los venideros, para lo cual el Distrito de Cartagena tiene implementado un sistema de educación gratuita, el cual funge como receptor de población desplazada.
El INURBE informó que a partir del 10 de marzo de 2003 el Gobierno expidió el Decreto 554 en el cual se establece que es una entidad en liquidación y que por tanto, en ningún caso, podrá asignar subsidios de vivienda de interés social, los cuales, en adelante, serán otorgados por el Fondo Nacional de Vivienda creado por el Decreto 555 de 10 de mayo de 2003; que por ello se debe enervar al INURBE de la presente acción (fl. 141).
Por último el Presidente del I.F.I. señaló que ha dado cumplimiento estricto a la ley 387 de 1997 en cuanto al expreso mandato de su aparte correspondiente; que la situación actual del Instituto hace imposible el desarrollo a plenitud de las actividades de apoyo a la población desplazada, pues realizada la cesión de activos, pasivos y contratos a BANCOLDEX, los objetivos señalados en la ley y en los estatutos del IFI pierden su razón de ser y como resultado de dicha operación resulta inminente la declaratoria de disolución y liquidación de la entidad, cuya consecuencia lógica es la imposibilidad de realizar los actos comprendidos dentro del objeto social (fls. 148 al 151).
LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Mediante la sentencia impugnada el Tribunal Superior de Cartagena negó la tutela solicitada. Destacó la corporación que en el expediente no existe prueba de que el accionante se acercara a reclamar de las accionadas la ayuda o colaboración que mediante esta acción de tutela solicita, de lo cual se colige que no se le puede imputar a las autoridades demandadas amenaza o violación de los derechos constitucionales fundamentales invocados en el escrito introductorio.
Al momento de ser notificado personalmente del fallo, el accionante lo impugnó sin sustentar su pedimento (fl. 147 vto) SE CONSIDERA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, otorga facultad a cualquier persona para acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de estirpe constitucional, por vulneración o amenaza de ellos ante las acciones u omisiones de una autoridad pública o de particulares en los casos expresos que prevé el art. 42 del Decreto 2591 de 1991.
De otro lado, esta acción solo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, a menos que exista, probadamente, un perjuicio irremediable que haga imperioso el amparo constitucional como mecanismo transitorio. Desde que fue instituida esta figura en el artículo 86 de la Constitución Política, se ha sostenido que uno de sus caracteres esenciales es el de la subsidiariedad, lo que significa que la acción de tutela no constituye un dispositivo paralelo o alternativo, ni complementario, para alcanzar la protección de los derechos, existiendo otra vía judicial idónea para controvertirlos y hacerlos valer.
De las pruebas recogidas en el presente caso, colige la Sala, que razones valederas tuvo el Tribunal para negar la tutela solicitada por el ciudadano DANIVEL RODRIGUEZ AMARANTO en nombre propio y en el de su núcleo familiar. En efecto, el informe rendido El Coordinador de la Unidad Territorial Bolivar de la Red de Solidaridad Social, da cuenta que DANIVEL RODRIGUEZ AMARANTO se encuentra inscrito en el registro único nacional de población desplazada desde el 27 de marzo de 2001, figurando dentro del núcleo familiar de la declaración de la señora OFELIA AMARANTO CHIQUILLO, conformado, según su propia versión, por 32 personas, entre las cuales se relacionan DANIELA SAN MARTIN CORTES Y HERILIN SOFÍA RODRÍGUEZ SANMARTIN; que de conformidad con la ley 387 de 1997, han obtenido beneficios en salud, ayuda humanitaria así: 28.02.2001: un mercado familiar y un kit de aseo, 03.05.2001: segunda entrega de asistencia alimentaria y un kit de aseo, 06.06.2001: tercera y última entrega de asistencia alimentaria.
En cuanto al subsidio de vivienda, añade el informe, se les ha recomendado acercarse a CORVIVIENDA e INURBE a solicitar los respectivos formularios y recibir información sobre los requisitos para acceder a tales subsidios; que también se les ha indicado que se acerquen a los diferentes organismos de capacitación, estatales o no, que ofrezcan programas de capacitación a población desplazada de la ciudad, para que se les asigne cupos educativos previa solicitud en la UAO (fls. 115 y 116) En lo que concierne a los servicios de educación y vivienda, observa la Sala que existe un procedimiento establecido para que, quienes se encuentran inscritos como desplazados por la violencia, tengan derecho a acceder a los planes especiales de vivienda organizados por el INURBE, hoy por CORVIVIENDA y a los cupos educativos que ofrece el Ministerio del ramo, lo cual permite inferir, que estos servicios no son prestados de manera automática, aunque no existe prueba en el expediente en el sentido de que al accionante y su familia, a pesar de haber cumplido los trámites pertinentes, se les haya negado y, por ende, que se les haya violado los derechos fundamentales reseñados en el escrito de tutela.
Lo que se percibe entonces de las pruebas recogidas, contrario sensu de lo que opina el quejoso, es que la Red de Solidaridad Social como entidad coordinadora con los demás organismos encargados de los programas con destino a la población desplazada por la violencia, ha venido prestando ayuda material, en salud y educación, a la familia del accionante, y que si bien esa ayuda no ha tenido la dimensión e intensidad a la que aspira, que sería lo deseable, resulta inadmisible la desmesura de imputarles a los accionados la vulneración de derechos fundamentales, cuando dentro de sus posibilidades económicas, el Estado ha procurado atender las necesidades del ingente número de desplazados que tiene el país como consecuencia de la violencia. Es por lo demás cierto, que el interesado cuenta con otro medio de defensa judicial para hacer valer sus derechos y los de su grupo familiar, como es la acción de cumplimiento a que se refiere el artículo 33 de la ley 387 de 1997.
Por último, tal como lo destacó esta Sala en providencia del 14 de agosto del año que avanza, expediente 8017, la acción de tutela no fue instituida por el Constituyente “como mecanismo o medio para alterar el orden de las instituciones estatales en lo que hace a la distribución interna de su competencia y funciones de forma que no es admisible reclamar que se le ordene por esta vía a la Red de Solidaridad Social llevar a cabo los proyectos humanitarios integrales de los actores pues estas decisiones escapan a la órbita y fines de la tutela”.
Lo dicho es suficiente para confirmar el fallo impugnado, y así se procederá. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO CARLOS ISAAC NADER EDUARDO A. LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA GERMÁN G. VALDÉS SÁNCHEZ ISAURA VARGAS DIAZ LAURA MARGARITA MANOTAS GONZÁLEZ Secretaria 1 12